Permessi lavorativi: modifica delle condizioni di fruizione

In questi anni l'INPS, l'istituto previdenziale cui afferisce buona parte dei lavoratori privati, ha diramato numerosissime circolari applicative sui permessi lavorativi. Molte di queste disposizioni sono frutto di un'interpretazione delle norme non sempre esplicite e chiare. Alcune di queste interpretazioni, soprattutto quelle più restrittive, sono state oggetto di sentenze, anche di rango elevato sia da parte del giudice ordinario, che della Cassazione, che del Consiglio di Stato (giustizia amministrativa), che, infine della Corte Costituzionale.

Con la Circolare 90 (23 maggio 2007), l'INPS prende atto di alcune sentenze e pronunce e riformula indicazioni su aspetti assai rilevanti per l'accesso ai permessi lavorativi da parte dei familiari di persone con handicap grave. Si tratta di indicazioni operative che consentiranno ad una più amplia platea di lavoratori di accedere a questa agevolazione lavorativa.

La continuità e l'esclusività: situazione precedente

Fino al 2000 per ottenere i permessi lavorativi era necessaria la convivenza con il familiare con handicap grave da assistere. Con la Legge 8 marzo 2000, n. 53 (articoli 19 e 20) è stato soppresso l'obbligo della convivenza, ma sono state introdotte le (generiche) condizioni dell'esclusività e della continuità dell'assistenza.
Le condizioni dell'esclusività e della continuità dell'assistenza riguardano solo i parenti, gli affini e i genitori di figli maggiorenni non conviventi che richiedono i permessi per l'assistenza del familiare con handicap grave. Non riguardano invece i genitori che assistano i figli conviventi.
Continuità significa, in linea generale, che il lavoratore assiste non occasionalmente il congiunto con handicap. Esclusività invece è la condizione assicurata quando non ci sono altri familiari conviventi in grado di prestare l'assistenza.
Su tali aspetti l'INPS ha fissato delle regole molto articolate e le ha riviste nel tempo. Con la Circolare 17 luglio 2000, n. 133 (punto 2.3.1) precisava che la continuità consiste nell'effettiva assistenza del soggetto handicappato, per le sue necessità quotidiane, da parte del lavoratore per il quale vengono richiesti i giorni di permesso. Secondo l'INPS, la continuità di assistenza non era individuabile nei casi di oggettiva lontananza delle abitazioni, lontananza da considerare non necessariamente in senso spaziale, ma anche soltanto semplicemente temporale.
Con la Circolare 11 luglio 2003, n. 128 (punto 8) aveva ribadito che la "lontananza" da considerare, non va intesa solo in senso spaziale ma anche temporale. Pertanto se in tempi individuabili in circa un'ora è possibile coprire la distanza tra le due abitazioni del soggetto prestatore di assistenza e l'handicappato, è possibile riconoscere che sussiste un'assistenza quotidiana continuativa. Veniva però richiesta una rigorosa prova, da parte dell'interessato, sia dei rientri giornalieri sia dell'effettiva assistenza che è possibile fornire in tale situazione di lontananza. Potevano essere riconosciuti i permessi giornalieri nelle (sole) giornate in cui dimostra di aver accompagnato l'handicappato all'effettuazione di visite mediche, accertamenti o simili, se l'effettuazione, cioè, non è altrimenti assicurabile.
Per quanto riguarda l'esclusività, l'INPS (Circolare 17 luglio 2000, n. 133, punto 2.3.2), finora, la intendeva nel senso che il lavoratore richiedente i permessi deve essere l'unico soggetto che presta assistenza alla persona handicappata: la esclusività stessa non poteva perciò considerarsi realizzata quando il soggetto handicappato non convivente con il lavoratore richiedente risultava convivere, a sua volta, in un nucleo familiare in cui fossero presenti lavoratori che beneficiassero dei permessi per questo stesso handicappato, oppure con soggetti non lavoratori in grado di assisterlo. L'INPS elencava anche dettagliatamente le condizioni in cui è riconosciuta l'impossibilità di assistenza da parte di familiari conviventi con il disabile (es. altri familiari invalidi, minori, infermità temporanea ecc.).

La continuità e l'esclusività: situazione attuale

Come già detto, con la Circolare 90/2007, l'INPS ha profondamente rivisto ambedue i concetti.
L'esclusività: non è sostanzialmente più richiesta. La Circolare precisa che non rileva che nell'ambito del nucleo familiare della persona con disabilità in situazione di gravità si trovino conviventi familiari non lavoratori idonei a fornire l'aiuto necessario.
Ad esempio: se in un nucleo familiare sono presenti, oltre al lavoratore e al disabile, i due genitori di quest'ultimo, il familiare lavoratore potrà ora ottenere comunque i permessi lavorativi, beneficio non ammesso fino a prima della Circolare 90/2007. La stessa disposizione precisa anche che l'esclusività dell'assistenza non è intaccata nel caso in cui il disabile sia assistito anche da badanti, assistenti domiciliari, volontari ecc. La fruizione dei permessi lavorativi è dunque compatibile con queste forme di assistenza.
La Circolare rivede profondamente anche le precedenti indicazioni relative alle continuità dell'assistenza, anche se introduce altri concetti ugualmente aleatori. L'INPS precisa che non è necessario che l'assistenza sia quotidiana, ma deve comunque assumere i caratteri di sistematicità ed adeguatezza.
In tal senso i permessi lavorativi possono essere concessi anche ai lavoratori che - pur risiedendo o lavorando in luoghi anche distanti da quello in cui risiede di fatto la persona con disabilità in situazione di gravità (come, per esempio, nel caso del personale di volo delle linee aeree, del personale viaggiante delle ferrovie o dei marittimi) - offrano allo stesso un'assistenza sistematica ed adeguata.
In questi casi l'INPS introduce un nuovo documento da presentare agli uffici periferici: il Programma di assistenza. La Circolare non precisa come questo documento debba essere redatto e quali elementi debba contenere, salvo la firma congiunta del lavoratore e del disabile assistito (o del tutore o dell'amministratore di sostegno). Sulla congruità del Programma di assistenza si pronuncia il responsabile del Centro medico legale della sede INPS competente. La disposizione lascia intendere che il Programma di assistenza venga richiesto solo nei casi in cui il lavoratore risieda o lavori in luoghi distanti da quello in cui risiede il disabile. [Aggiornamento: Vedi nostra nota relativa alle indicazioni successive dell'INPS sul Programma di assistenza]

Il ricovero

L'articolo 33 della Legge 104/1992 prevede che i permessi lavorativi possano essere concessi, nel caso di persona minore di tre anni, solo nel caso in cui il disabile non sia ricoverato a tempo pieno presso istituti specializzati.
Nel caso di persone di età superiore ai tre anni, i permessi non vengono concessi nel caso in cui ci sia ricovero a tempo pieno.
Su tali aspetti ci sono state nel tempo interpretazioni e applicazioni assai disomogenee, in assenza di precisazioni. La Circolare 90/2007 introduce alcuni elementi di precisazione: il ricovero è a tempo pieno nel caso in cui si svolga nelle 24 ore.
Sono pertanto esclusi i ricoveri in day hospital e in centri diurni con finalità assistenziali o riabilitative o occupazionali.
Fa inoltre eccezione il ricovero a tempo pieno di una persona con handicap grave (indipendentemente dall'età) nel caso in cui questi si trovi in coma vigile o in stato terminale. Queste condizioni sanitarie e la necessità di assistenza sono accertate del dirigente responsabile del Centro medico legale della Sede INPS. Una ulteriore importante precisazione riguarda i bambini con età inferiore ai tre anni, con handicap grave.
Viene introdotta un'eccezione: i permessi possono essere concessi nel caso di ricovero a tempo pieno, finalizzato ad un intervento chirurgico oppure a scopo riabilitativo. In questi casi viene richiesta una documentazione prodotta dai sanitari della struttura ospedaliera di bisogno di assistenza da parte di un genitore o di un familiare.

Assistito e familiare lavoratore

La Circolare 90/2007 considera, per la prima volta, anche il ruolo e la possibilità di scelta da parte della persona con disabilità assistita da un familiare lavoratore.
La persona con disabilità in situazione di gravità (o l'amministratore di sostegno o il tutore legale) può liberamente effettuare la scelta su chi, all'interno della stessa famiglia, debba prestare l'assistenza prevista dai termini di legge.
In tal senso l'INPS prevede un vero e proprio documento formale, prodotto in forma di dichiarazione (in carta semplice), in cui la persona disabile accetta l'assistenza in via esclusiva e continuativa da parte di quel familiare lavoratore.
Si tratta quindi di un nuovo documento da allegare alla domanda per la fruizione dei permessi lavorativi.

Permessi giornalieri e permessi per "allattamento"

Di norma i permessi di due ore, previsti per i minori di tre anni con handicap grave, e i permessi orari per "allattamento", non sono compatibili se riferiti al medesimo bambino. Tuttavia il Messaggio INPS 9 maggio 2007, n. 11784, ammette la cumulabilità dei due benefici in capo al medesimo bambino, in relazione alla speciale gravità dell'handicap e l'effettiva necessità di cure che non possano essere garantite durante le sole ore di allattamento previste per la generalità dei neonati. Anche in questo caso la necessità di assistenza è valutata dal dirigente responsabile del Centro medico legale della Sede INPS.

24 maggio 2007


Carlo Giacobini
Responsabile del Centro per la documentazione legislativa
Unione Italiana Lotta alla Distrofia Muscolare
Direzione Nazionale