La Manovra Finanziaria: primi approfondimenti

Il Consiglio dei Ministri ha dunque presentato la la prima norma che definisce la Manovra Finanziaria per il 2004. A questa seguiranno altri provvedimenti fra i quali la Legge Finanziaria vera e propria. Il testo presentato è un decreto legge, già vigente, che, come di rito, dovrà essere convertito in legge dalle Camere che hanno facoltà di emendarlo.
Chi confidava sul fatto che, essendo il 2003 l’Anno europeo delle persone disabili, il Governo avrebbe ripreso le indicazioni, molte e ben motivate, espresse alla Conferenza (governativa) Nazionale sulla Disabilità del febbraio scorso, rimane ampiamente deluso. Nessuna misura, nemmeno la più blanda, è prevista a favore delle persone con disabilità e i loro familiari.
E proprio nei giorni in cui si festeggia una bislacca “Giornata nazionale per l’eliminazione della barriere architettoniche”, voluta dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Governo vara una Manovra Finanziaria in cui di eliminazione di qualsivoglia barriera e di disabili non c’è traccia.
Queste macroscopiche lacune sarebbero già di per sé gravi. Ma non è tutto. Un subdolo articolo modifica ­ in negativo ­ alcuni aspetti di fondamentale importanza per le persone disabili. Quell’articolo, il 42, di non facile lettura per i non addetti ai lavori, interviene sui procedimenti di ricorso legati al riconoscimento dell’invalidità, dell’handicap e della valutazione di disabilità legata all’integrazione lavorativa.
Per far comprendere esattamente dove il Governo intende arrivare, bisogna spiegare quali sono attualmente i meccanismi del ricorso.

Il ricorso amministrativo.

Attualmente la persona disabile che riceve un verbale di invalidità su cui non sia d’accordo, può presentare, entro 60 giorni dalla notifica, ricorso amministrativo alla Commissione Medica Superiore (a Roma). Il ricorso non ha nessun costo e può essere presentato senza l’assistenza di un legale.
La Commissione ha tempo 180 giorni per esprimersi: rarissimamente lo fa. Trascorso quel termine, il ricorso si considera rigettato. L’interessato, a questo punto, può decidere se attivare il ricorso giurisdizionale (cioè andare dal giudice), oppure rinunciare, oppure ancora presentare, subito o successivamente, domanda di aggravamento alla Commissione ASL.
Se decide di andare in giudizio, deve essere assistito da un legale, deve produrre una perizia medica legale e deve attendere i tempi della giustizia civile (nel più rapido dei casi: due anni).
Cosa propone il Governo: d’ora in poi sono aboliti i ricorsi amministrativi. Il ricorso può essere solo giurisprudenziale (con buona pace della Giustizia civile già abbastanza ingolfata).
Anziché perfezionare i procedimenti di ricorso amministrativo, in modo da evitare più pesanti contenziosi, il Governo preferisce quindi incentivare la via giudiziale. Una scelta che non gioverà certo al disabile, anche se aumenterà il giro di affari per avvocati, medici legali, patronati sindacali (loro malgrado, forse).
Era invece quanto mai opportuno rivedere e ripensare l’iter del ricorso amministrativo, trasferendo le competenze della Commissione Medica Superiore in seno alle singole regioni. In quel caso, i ricorsi amministrativi potevano essere risolti all’interno di ogni singola regione, accelerando i tempi e limitando il ricorso alla giustizia civile.

La Commissione Medica Superiore

Verrebbe da pensare che, visto che è abrogato il ricorso amministrativo, la Commissione Medica Superiore (Roma) sia soppressa e le competenze ispettive sulle Commissioni Mediche di Verifica (periferiche) siano trasferite ad altro organo. Non è così: la Commissione Superiore rimane “attiva” anche se ne verranno rimodulate composizione e competenze (ed anche qui avremo delle sorprese).

Il ricorso giurisdizionale

Il Governo non si accontenta però di abrogare il ricorso amministrativo, ma interviene anche nel ricorso giurisdizionale. Perché?
Di fatto il Ministero dell’Economia si è accorto che nella gran parte dei ricorsi davanti al giudice risulta soccombente lo Stato. Il motivo è che quasi mai Avvocatura dello Stato, Regioni o INPS sono presenti al processo e controdeducono. Pertanto non c’è dibattimento e il ricorrente disabile è avvantaggiato. Per colmare queste lacune si impone per legge che gli “atti introduttivi dei procedimenti giurisdizionali” siano comunicati anche al Ministero dell’Economia che può quindi difendersi anche attraverso propri funzionari.
Se sotto il profilo della correttezza è giusto che sia garantito il dibattimento, si ravvisa una pericolosa inversione di tendenza rispetto al trasferimento delle funzioni da Stato a Regioni.
Nel 1998 (D. Lgs. 112) le funzioni concessorie relative alle provvidenze economiche per gli invalidi civili sono state trasferite alle Regioni cui è stata affidato quindi anche il compito di resistere in giudizio. Con la Manovra Finanziaria, in barba al federalismo e al principio di sussidiarietà, il Governo dimostra nei fatti, ancora una volta, di non fidarsi delle Regioni riprendendosi una competenza che ritiene elusa.
Sarebbe stato più corretto e più efficace, oltre che più coerente con il principio di un auspicabile federalismo, incentivare la presenza in giudizio delle Regioni, magari utilizzando nella fase istruttoria e di dibattimento le competenze e le conoscenze delle Commissioni ASL che poi sono quelle che hanno emesso il verbale oggetto di contenzioso.
È, quella del Governo, un’entrata a gamba tesa sulle competenze e sulle potenzialità delle regioni su cui, ci auguriamo, ci sia una doverosa reazione da parte di queste ultime.

Il controllo burocratico

Attualmente tutti i verbali (invalidità civile, cecità civile, sordomutismo, handicap, disabilità ex L.68/1999) una volta perfezionati dalle Commissioni ASL devono essere inviati alla Commissione di Verifica (dipendente dal Ministero dell’Economia). Nel caso delle minorazioni civili la verifica è sulla correttezza burocratica (formale) e sulla sostanza. Nel caso delle certificazioni di handicap e di quelle di disabilità (legate al collocamento mirato) il controllo è meramente formale. La Commissione di Verifica ha tempo 60 giorni per esprimersi dopodiché vige il principio del silenzio assenso.
Il Ministero dell’Economia che cosa propone? Le Commissioni di verifica verranno integrate con un operatore sociale ed un esperto nei casi da esaminare. In questo modo potrà entrare anche nel merito dei verbali di handicap e di quelli di disabilità e, se lo ritiene opportuno, sospenderli.
Questa ipotesi lascia esterrefatti. Definire le possibilità di collocamento mirato è il risultato di un lavoro di servizi per l’inserimento lavorativo, della conoscenza della persona e delle sue possibilità che comporta (o dovrebbe comportare) un approfondito lavoro da parte delle Commissioni ASL. Questo lavoro potrebbe essere messo in discussione da una Commissione completamente slegata dalla rete dei servizi territoriali, dal mercato del lavoro, dalla conoscenza della realtà territoriale. E ancor più scombinate dai Comitati Tecnici Provinciali che operano istituzionalmente, per compito del Ministero dell’Welfare, per l’inserimento lavorativo.
Altra entrata a gamba tesa sulle competenze delle singole regioni e delle singole ASL.
Altro schiaffo alla sussidiarietà, cioè al principio che impone che l’applicazione e la modulazione di alcune norme siano attuate localmente e non imposte dall’autorità centrale.
Il Ministero avrà poi l’esatta dimensione del costo di funzionamento delle Commissioni di Verifica? Ha effettuato una valutazione dei costi e dei benefici? Come motiva l’incremento di bilancio autorizzato (2 milioni di euro per l’oramai concluso 2003, 10 milioni di euro per ogni anno successivo?
La FISH, Federazione Italiana per il Superamento dell’Handicap cui la nostra Associazione, ha più volte sostenuto l’opportunità della soppressione delle Commissioni di Verifica ed il trasferimento delle competenze in ambito regionale.

Le gravi menomazioni

Nella Finanziaria per il 2001, era stato approvato un articolo, il 97, piuttosto bizzarro: “I cittadini affetti dalla sindrome di Down e i soggetti portatori di gravi menomazioni fisiche permanenti nonché i soggetti disabili mentali gravi sono esonerati dalla ripetizione annuale delle visite mediche, finalizzate all’accertamento della disabilità, ad esclusione dei casi in cui vi sia specifica richiesta del medico di famiglia.” Il dettato è inapplicabile poiché nessuna norma prevede la ripetizione annuale delle visite in questione.
Ecco allora che il Governo prevede una nuova definizione: “I soggetti portatori di gravi menomazioni fisiche permanenti, di gravi anomalie cromosomiche nonché i disabili mentali gravi con effetti permanenti sono esonerati da ogni visita medica, anche a campione, finalizzata all’accertamento della permanenza della disabilità.”
A prescindere dalla dimenticanza delle patologie di origine genetica (sono contemplate solo le anomalie cromosomiche), la definizione sembra più corretta.
Ma potrà mai essere applicata? Il Governo si dà tempo 180 giorni per individuare, con Decreto, l’elenco delle patologie esenti dalla ripetizione delle visite.
Sarà un’operazione di una difficoltà metodologica e scientifica enorme che produrrà, oltre che delle ovvie discriminazioni, una pressione enorme da parte di tutte le associazioni ­ grandi e piccole ­ per far inserire nell’elenco questa o quella patologia.
Invece di attuare ciò che è previsto dalla legge quadro sull’assistenza (328/2000) e cioè la revisione dei criteri di accertamento della disabilità rifacendosi agli standard internazionali (ICF), si preferisce introdurre un ulteriore elemento di complicazione burocratica alla cui base dovranno convivere principi scientifici e interessi clientelari.
Un particolare significativo: il decreto verrà emanato dal Ministero dell’Economia e delle Finanze di concerto con il Ministero della Salute.
Una ennesima riprova di come il superministero stia allungando le mani su tutto il comparto assistenziale.
Anche in questo caso la proposta della FISH è di tutt’altro segno: accelerare i tempi per la revisione dei criteri di accertamento della disabilità tenendo presenti gli standard ICF e con una determinata attenzione al carico assistenziale. Cioè “a ciascuno secondo i suoi bisogni” e non più “a ciascuno a seconda della percentuale di invalidità”.

3 ottobre 2003

Aggiornamento: Il Decreto Legge 24 dicembre 2003, n. 355 (art. 23 comma 2) ha posticipato l'entrata in vigore dell'articolo 42 comma 3 (quello che sospende i ricorsi amministrativi) al 31 dicembre 2004.

30 dicembre 2003

 

Carlo Giacobini
Responsabile del Centro per la documentazione legislativa
Unione Italiana Lotta alla Distrofia Muscolare