Piani personalizzati e ISEE: il “caso” Sardegna

 

Come si rammenterà la Legge 21 maggio 1998, n. 162 ha modificato la cosiddetta Legge quadro sull’handicap (Legge 5 febbraio 1992, n. 104), introducendo la possibilità per le Regioni di programmare, fra gli altri, interventi di sostegno alla persona e al nucleo familiare integrativi a quelli realizzate dagli enti locali a favore delle persone con grave disabilità, con forme di assistenza domiciliare e di aiuto personale, anche della durata di 24 ore, e a disciplinare programmi di aiuto alla persona, gestiti in forma indiretta, anche mediante piani personalizzati in funzione del diritto ad una vita indipendente delle persone con disabilità permanente e grave limitazione dell’autonomia personale.

Grazie a questa indicazione normativa, molte Regioni hanno approvato specifiche disposizioni e avviato, chi sperimentalmente chi in modo consolidato, servizi e percorsi informati allo spirito delle Legge 162/1998. Fra queste la Sardegna, che ha attivato “Piani Personalizzati a favore di persone con disabilità gravi”.

L’interesse per questa modalità innovativa di servizio si è però scontrato con criteri sempre più rigidi di accesso (calcolo dell’ISEE) e con finanziamenti sempre più restrittivi. Mentre sul secondo aspetto si è generata una significativa azione di pressione associative e dei singoli, sul primo aspetto sono fioriti i ricorsi alla giustizia amministrativa. Qual è il corretto ISEE (indicatore situazione economica equivalente) da applicarsi in sede di selezione degli interventi assistenziali ex Legge 21 maggio 1998, n. 162?

In questi giorni, in Sardegna, si è giunti ad una tappa significativa, ancorché non definitiva. Una tappa importante anche al di fuori della Sardegna e proprio per questo seguiamo l’iter dei fatti, delle ordinanze e delle sentenze fino al recentissimo pronunciamento del TAR Sardegna (ordinanza n. 61 dell’8 febbraio 2012).

 

Il primo ricorso

Dal punto di vista giurisprudenziale, possiamo ritenere che il “punto zero” è rappresentato dalla pronuncia TAR Sardegna, sez. I, ord. 13 maggio 2009, n. 195.

In quell’occasione il Giudice amministrativo fu sollecitato da un ricorso proposto da alcune Persone contro la Regione Sardegna e il Comune di Capoterra, al fine di ottenere l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, di un provvedimento con il quale il predetto Comune aveva recepito e dato attuazione alla DGR n. 69/20 del 10 dicembre 2008, relativo, appunto, al finanziamento dei “Piani Personalizzati a favore di persone con disabilità gravi” per l’anno 2009, lamentandone l’illegittimità, per contrasto con l’art. 3 co. 2-ter del D.lgs. n. 109/1998, nella parte in cui era esclusa l’ammissione al programma di finanziamento per i nuclei familiari, non meglio definiti, con reddito dichiarato superiore a 70.000 euro/annui (confermandosi i criteri già fissati con DGR n. 28/16 del 01 luglio 2005).

Secondo l’adito Collegio, la normativa statale era chiara nel prevedere, in caso di grave disabilità certificata, che il riferimento al “reddito” (sic…) non doveva avvenire in base ai dati finanziari del “nucleo familiare”, ma occorreva considerare, appunto, la “situazione economica del solo assistito” ex art. 3 co. 2-ter del D.lgs. n. 109/1998 cit.

Rilevato poi il necessario (obbligatorio) utilizzo dell’ISEE di cui al D.lgs. n. 109/1998, giusto quanto disposto dalla l. 08 novembre 2000, n. 328, l’importanza di detta pronuncia appare notando che, secondo il Giudice, “sussiste, anche per la Regione Sardegna, un obbligo di adeguamento ai principi, posto che l’art. 1 della medesima legge 328/2000 impone che “Le disposizioni della presente legge costituiscono princìpi fondamentali ai sensi dell’art. 117 della Costituzione. Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano provvedono, nell’ambito delle competenze loro attribuite, ad adeguare i propri ordinamenti alle disposizioni contenute nella presente legge, secondo quanto previsto dai rispettivi statuti.”.

In buona sostanza: la specialità della condizione statutaria della Regione Sardegna non era (e non è) sufficiente, in questa materia e con riferimento a questo tipo d’interventi, a vincere le previsioni normative nazionali sul punto, chiaramente integrative di prestazioni rientranti nei livelli essenziali di assistenza. In sintesi: pur essendo la sardegna una "regione autonoma", le sue norme hanno "forza" sufficiente per sovrastare le disposizioni nazionali quando quest'ultime si riferiscono a livelli essenziali.

Successivamente, giunti al merito della questione, il Collegio sardo, con la propria sentenza (TAR Sardegna, sez. I, 16 aprile 2010, n. 689), rilevò che con una nuova deliberazione (DGR 16 dicembre 2009, n. 55/33), la Regione Sardegna, accortasi dell’illegittimità del proprio precedente atto, aveva modificato i criteri per il finanziamento dei piani personalizzati (anche) per l’anno 2009; da qui l’improcedibilità del ricorso, giacché parte attrice aveva comunque ottenuto, in via amministrativa, quanto richiesto. In sintesi: il TAR non procede nel merito del ricorso perchè nel frattempo la Regione aveva cambiato le norme che ora erano favore dei ricorrenti.

Il secondo ricorso

Un’altra tappa di avvicinamento al tempo attuale è rappresentata dalla sentenza TAR Sardegna, sez. I, 24 ottobre 2009, n. 1562: il Giudice amministrativo sardo ebbe modo di pronunciarsi sulla legittimità di un provvedimento del Comune di Selargius attuativo di atti regionali (provvedimenti e DGR varie) sempre aventi ad oggetto la concessione di contributi per la realizzazione dei piani personalizzati di sostegno.

Richiamando il proprio precedente (ordinanza 195/2009), il Collegio ribadì la necessità di riferirsi alla capacità economica “del solo assistito” ex art. 3 co. 2-ter del D.lgs. n. 109/1998 e la necessaria applicazione dell’art. 25 co. 1 della Legge 328/2000, ai quali principi era (ed è) tenuta ad adeguarsi anche la Regione Sardegna. Interessante e rilevante, per i motivi che saranno di seguito esposti, l’espresso richiamo che il Giudice amministrativo fa della sentenza TAR Sicilia - Catania, sez. IV, 11 gennaio 2007, n. 42.

Indifferente ai precipitati giurisprudenziali che direttamente riguardavano i propri (illegittimi) atti, e, in particolare, la ratio sottesa a essi, la Giunta Regionale ha seguitato, negli anni successivi, non solo a proporre (rectius: imporre) ai Comuni l’utilizzo di criteri di selezione dei beneficiari contrari alla Legge, ma si è dimostrata, nei fatti, altresì disinteressata al profluvio giurisprudenziale che si è andato cumulando nel tempo.

 

La Regione "ignora" le sentenze

La Regione Autonoma Sardegna, nell’inestricabile leviatano che si concreta nella commistione tecnico-politica esprimentesi verso l’esterno, ha sistematicamente negato l’applicabilità del citato dell’art. 3 co. 2-ter del D.lgs. n. 109/1998 agli interventi ex l. n. 162/1998, nonostante, negli anni 2009, 2010 e 2011, i Tribunali Amministrativi italiani, e il Consiglio di Stato, abbiano avuto modo di pronunciarsi più e più volte sul principio de quo (cfr. ex multis, e con solo riferimento al Giudice d’appello, Cons. St., n. 1607/2011 e n. 5185/2011).

Quattro esempi valgano per tutti.

  1. l’intendimento che promanava dagli Uffici regionali, risultava evidente nella bozza di Regolamento sui criteri di compartecipazione dei destinatari degli interventi alla spesa che, in via peraltro piuttosto dimessa, “riservata”, è stata proposta a diverse Amministrazioni nel corso dell’anno 2011: nessun riferimento ai copiosissimi precipitati giurisprudenziali nazionali (e sardi) sul punto, e conseguente imperterrita spendita, sempre e comunque, dell’ISEE familiare (nella probabile convinzione che, in fondo, nessuno dei Comuni avrebbe osato mettere in discussione il verbo regionale, anche se i Comuni erano i diretti interessati nei ricorsi presentati avanti il Giudice amministrativo…);

  2. con la nota 30 settembre 2011, prot. n. 14165, del Direttore del Servizio regionale competente, si prevedeva di introdurre alcune modifiche ai criteri generali approvati con la DGR n. 45/18 del 21 dicembre 2010: e già qui sorse un grosso dubbio, giacché non era dato di capire come un atto dirigenziale potesse modificare le statuizione di una Delibera di Giunta regionale….. Ma a prescindere da questi “sofismi”, ben poca chiarezza era fornita con riguardo all’applicazione della Tabella “C” colà prevista e al significato del termine “beneficiario” (della prestazione assistenziale): la questione, dunque, restava sospesa;

  3. con la nota 17 ottobre 2011 prot. n. 14873, gli Uffici della RAS hanno sostenuto, invero senza alcun sostegno normativo e giurisprudenziale evidente, che il prefato art. 3 co. 2-ter del D.lgs. n. 109/1998 non sarebbe stato applicabile agli interventi ex l. n. 162/1998, poiché questi ultimi dovevano ricondursi a prestazioni socio-assistenziali e non alle prestazioni integrate di natura socio-sanitaria previste e citate in quell’articolo. Com’ebbi modo di evidenziare, prima di affermare ciò sarebbe stato necessario uno studio più accurato della materia, atteso che non solo l’ampia perifrasi di cui al prefato art. 3 co. 2-ter del D.lgs. n. 109/1998 fa riferimento non alle prestazioni strettamente sociosanitarie, ma a un percorso assistenziale di natura sociosanitaria che si compone di diverse prestazioni sociali agevolate, ma nella stessa pronuncia TAR Cagliari n. 1562/2009 fu richiamata, come suesposto, la sentenza TAR Sicilia - Catania, sez. IV, 11 gennaio 2007, n. 42, che faceva riferimento a un servizio di assistenza domiciliare (!!), e quindi a un servizio chiaramente socio-assistenziale. E ciò a voler tacere del fatto che la ricostruzione operata dalla Regione era già stata a suo tempo smentita da Cons. St., sez. V, ord. 12 giugno 2009, n. 3065, con la quale il Supremo Collegio aveva chiarito che la natura della prestazione, comunque definita dalle Amministrazioni e da atti normativi regionali, non rileva allorquando il servizio è dedicato alle due categorie di Utenti individuati nell’art. 3 co. 2-ter del D.lgs. n. 109/1998;

  4. nessuna informazione è promanata dagli Uffici Regionali verso i Comuni, circa il fatto che, nell’anno 2011, erano stati proposti molti ricorsi (Circa sedici sembrano essere quelli attualmente pendenti!) straordinari al Presidente della Repubblica contro le DGR in tema di Piani Personalizzati ex l. n. 162/2011: forse la nomea di infallibilità (?) doveva essere mantenuta ad ogni costo, o forse, più probabilmente, era meglio che non si conoscesse che l’operato regionale era messo pesantemente in discussione nelle aule giudiziarie, sperando, evidentemente, che le decisioni fossero favorevoli all’interpretazione regionale.

La Deliberazione per il 2012

Nonostante tutto ciò, la Deliberazione della Giunta Regionale (DGR) n. 46/50 del 16 novembre 2011, è risultata essere confermativa dei criteri dell’anno precedente, salvo alcune modifiche introdotte medio tempore: l’intento (anche) dilatorio era evidente, giacché nel caso in cui gli esiti dei predetti ricorsi straordinari non fossero stati “negativi” per la Regione (ma cos’è c’è di negativo, per un’Amministrazione Pubblica, se essa applica correttamente la Legge?), sarebbe risultata aperta più d’una via riguardo ai criteri selettivi da adottarsi.

Interviene ancora il TAR

Su tutto ciò si è inserita la (ormai) nota ordinanza del TAR Sardegna, sez. I, 8 febbraio 2012, n. 61, con la quale il Giudice amministrativo sardo è tornato a occuparsi della materia Piani Personalizzati ex Legge n. 162/1998 e ISEE personale/familiare.

Il ricorso, promosso con evidente tenacia dal Comitato dei familiari che ha cura di questi interessi sull’Isola, e gestito da competenti professionisti Legali, è stato agito contro la Regione Sardegna, per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, della citata DGR n. 46/50, con particolare riferimento al programma di riduzione del finanziamento in base al “reddito ISEE”.

Il Consigliere relatore, diversamente da quanto previsto nell’impugnata Delibera, ha ritenuto “che appare congruo il riferimento al reddito ISEE “individuale” (cioè del singolo soggetto disabile) e non al reddito del nucleo familiare (come stabilito nella delibera impugnata), trattandosi di prestazioni miste sociali ed assistenziali”, e ha “considerato che la riduzione prevista nella quantificazione del finanziamento appare in conflitto con la previsione contenuta nell’art. 27 2° comma della l.r. 23/2005, che stabilisce che la compartecipazione alla spesa è determinata sulla base della valutazione della situazione economica degli “aventi diritto”.

In conseguenza di ciò è stata sospesa l’efficacia e l’applicabilità della DGR n. 46/50, nella parte in cui dispone la riduzione del finanziamento rapportato all’ISEE del nucleo familiare, anziché del solo assistito.

 

Di seguito, alcune considerazioni essenziali:

La parte ricorrente ha impugnato un atto amministrativo generale (appunto la DGR n. 46/50), i cui destinatari erano certamente indeterminati a priori, ma determinabili a posteriori, in sede applicativa. Si badi bene che, nel giudizio, non è stato impugnato alcun provvedimento comunale. La giurisprudenza più recente del Consiglio di Stato ha evidenziato come l’efficacia dell’annullamento giudiziale di un atto a natura generale, come nel caso di specie, si estende a tutti i possibili destinatari, sebbene non siano stati parti del giudizio, perché gli effetti della sentenza si estendono al di là delle parti che sono intervenute nel singolo giudizio, dato che l’annullamento di un atto amministrativo a contenuto normativo ha efficacia erga omnes per la sua ontologica indivisibilità (Cfr. Cons. St., sez. VI, sent. 24 novembre 2011, n. 6212; id., sent. 06 settembre 2010, n. 6473).

Ciò ha immediati riflessi pratici per tutti i Comuni dell’Isola, giacché nessuna Amministrazione comunale, dopo l'8 febbraio 2012, può legittimamente applicare la DGR n. 46/50 nella parte in cui è stata sospesa, perché detta sospensione vale per tutti i Comuni sardi. Se invero qualcuno fosse tentato di applicarla così per com’è scritta, ignorando la pronuncia del TAR, è bene che sappia sin d’ora che, se il Giudice amministrativo dovesse confermare anche nel merito la propria pronuncia cautelare, sarebbe necessario, al fine di ripristinare la legalità, procedere agli opportuni conguagli, giacché la valenza di un annullamento siffatto è ex tunc ed erga omnes, vale a dire l’atto (o parte di esso), risulterebbe illegittimo sin dalla data di emanazione (novembre 2011) e tale sarebbe per tutti i consociati, anche se non lo hanno impugnato.

Seconda considerazione: la pronuncia ha carattere sì interlocutorio (è noto che un’ordinanza non decide nel merito, ma si caratterizza per il fatto di saper assicurare l’effettività della tutela giurisdizionale tramite la neutralizzazione del pregiudizio che potrebbe derivare alla parte ricorrente dalla durata del processo a cognizione piena), ma, stante la sua significatività e rilevanza pratica, è sorprendente che le Amministrazioni comunali ne abbiano avuto notizia dal medesimo Comitato delle Famiglie, parte ricorrente, ovvero dalla stampa, mentre a distanza di più di dieci giorni dalla pubblicazione dell’Ordinanza non risulta esservi stata comunicazione alcuna dalla Regione, volta a chiarire ai Comuni la portata della pronuncia.

Ciò, in forza delle evidenti ripercussioni, pare francamente grave, per qualsiasi Amministrazione comunale isolana di qualsiasi colore politico: è infatti interesse di ogni singolo Comune agire in modo lecito e conforme alla Legge, ma qui sembra che la correttezza dell’azione a livello locale, rapporti con l’Utenza compresi, sia stata sacrificata sull’altare di un inspiegabile silenzio regionale (tecnico o politico?).

 

Che cosa succede ora?

E da ultimo un interrogativo: che deve fare ora il singolo Comune? Qual è la via della corretta azione amministrativa nel prossimo immediato futuro? Questo doveva esser la Regione ad indicarlo…. Ma si è preferita la via del silenzio, a coprire la clamorosa e fragorosa smentita di quanto sostenuto sino all’altro ieri…

È comunque possibile trarre alcune indicazioni dai principi generali del diritto amministrativo, temperati dalla coattività dei criteri imposti a livello regionale. La singola Amministrazione comunale, a questo punto, potrebbe:

a) continuare ad applicare la DGR così per come è scritta, ignorando il disposto giudiziale (rischio illegittimità ex tunc di tutti i propri atti applicativi della medesima, nella parte in cui dispongono “le riduzioni” attualmente sospese);

b) continuare ad applicare la DGR così per come è scritta, avendo però cura di avvisare l’Utenza che, eventualmente, si procederà a un futuro conguaglio, una volta che, all’esito del merito, il TAR dovesse confermare la propria statuizione ovvero intervenisse un’altra soluzione amministrativa;

c) non applicare la DGR nella parte in cui dispone la riduzione di cui sopra, attendendo nel merito la pronuncia del Giudice amministrativo, ed evidenziando all’Utenza che, in caso di reiezione del ricorso, la stessa potrebbe esser tenuta a restituire delle risorse impropriamente erogate.

 

Quale delle tre? Ritengo che la soluzione debba contemperare contenuti giuridici e di buon senso.

Non applicare la parte sospesa è certamente conforme al diritto, ma ciò determinerebbe, probabilmente, la mancata erogazione assistenziale, giacché il finanziamento è subordinato al rigoroso (coartato) rispetto di quanto stabilito a livello centrale.

È allora preferibile seguire la via di cui alla suindicata lettera b): essa fa comunque salva l’erogazione di un’importante prestazione assistenziale, non essendo certamente negli scopi di parte ricorrente la paralisi del sistema, ma consente, rapportandosi con l’Utenza, informata, conformemente anche ai principi deontologici propri della professione d’aiuto sociale, che si procederà eventualmente a un conguaglio a favore della medesima, allorquando il Giudice amministrativo dovesse confermare nel merito il proprio pronunciamento cautelare ovvero la Regione, come sembra, voglia modificare detto parametro illegittimo, e predisponga le opportune risorse del caso.

Resta un’ultima osservazione: ma se il dubbio di legittimità dell’impugnata DGR era stato ampiamente rilevato per tempo, anche dal sottoscritto, oltreché, in prima battuta, dalle Associazioni attive sul punto, perché si è dovuti giungere a tanto?

Parafrasando uno degli essenziali contenuti dell’attività medica, non era preferibile, sin da subito, percorrere la via del “buon senso informato”?

E comunque, con quale autorevolezza, coloro che sino a ieri sostenevano l’esatto opposto di quanto rilevato dal Giudice amministrativo (italiano, non solo sardo), si rapporteranno ancora con le varie Amministrazioni? Quale sarà il loro grado di credibilità?

 

20 febbraio 2012

di Massimiliano Gioncada

 

 

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