Emendamento ISEE: i contenuti e gli effetti

Aggiornamento: il Decreto interministeriale 1 giugno 2016 n. 146 ha approvato i nuovi conseguenti modelli DSU (per l’ISEE) e le relative istruzioni in aderenza alla nuova legge.

Aggiornamento: è stata definitivamente approvata la Legge 26 maggio 2016, n. 89 “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 29 marzo 2016, n. 42, recante disposizioni urgenti in materia di funzionalità del sistema scolastico e della ricerca” (pubblicata in Gazzetta Ufficiale del 28 maggio 2016, n. 124). La legge conferma i contenuti del decreto illustrati nell’articolo che segue.

La notizia è ormai ampiamente diffusa: si profila una soluzione per la revisione dell’ISEE (Indicatore della Situazione Economica Equivalente) in funzione dell’adeguamento alle sentenze del Consiglio di Stato del febbraio scorso (Sentenze n. 00841, 00842 e 00838 del 2016).

Come noto il Consiglio ha stabilito due elementi sostanziali:

• l’illegittimità del computo delle provvidenze assistenziali per la disabilità nell’Indicatore della Situazione Reddituale (ISR, una delle due componenti dell’ISEE, assieme all’Indicatore della Situazione Patrimoniale, ISP); fra queste provvidenze vi sono l’indennità di accompagnamento, di comunicazione, la pensione e l’assegno di invalidità e i trasferimenti monetari previsti in forma diversificata da molte Regioni;
• l’illegittimità della differenziazione delle franchigie, che operano solo sull’ISR, fra minorenni e maggiorenni.

Il Governo e il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali erano quindi chiamati ad adeguare lo strumento a queste due indicazioni. Tecnicamente avrebbero dovuto modificare il regolamento censurato dal Consiglio di Stato, il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 159/2013, procedura piuttosto complessa e lunga che richiede i pareri preventivi di Corte dei Conti, Conferenza Stato Regioni, Consiglio di Stato, Garante della privacy, Commissioni Parlamentari competenti.

In questi mesi Governo e Ministero, com’era ovvio che fosse, sono stati ripetutamente sollecitati all’applicazione delle sentenze sia dai ricorrenti sia in Parlamento con varie interrogazioni. L’ipotesi che si è fatta strada è quella di un intervento accelerato e provvisorio.

Al contempo da varie parti è giunto un richiamo alla sostenibilità economica di una eventuale scelta che andasse nella direzione della pedissequa applicazione della sentenza e cioè dell’eliminazione del computo delle provvidenze e della contemporanea attribuzione delle franchigie al livello più elevato (quelle precedentemente previste dal DPCM per i minorenni).

Ragioneria dello Stato e Banca d’Italia, in sedi anche istituzionali, e ANCI hanno espresso in tal senso preoccupazioni circa la tenuta dei conti pubblici.

Il timore è semplice da spiegare: che il numero – già considerevole dopo l’entrata in vigore del DPCM 153/2013 – degli ISEE nulli (pari a zero) o molto bassi aumentasse al punto di escludere la compartecipazione alla spesa sociale da parte dei cittadini o generasse un numero insostenibili di aventi diritto a specifiche prestazioni.

Di fronte a queste due opposte posizioni il Governo ha deciso di intraprendere – fino ad una indefinita revisione complessiva dell’ISEE richiamata anche dalla legge delega sulla povertà in via di discussione – la via della soluzione accelerata, quindi quella della sostanziale decretazione d’urgenza.

L’emendamento al Senato: i contenuti

L’occasione si è presentata dalla discussione al Senato sulla legge di conversione del decreto-legge 29 marzo 2016, n. 42, recante disposizioni urgenti in materia di funzionalità del sistema scolastico e della ricerca (Atti del Senato n. 2299).

Nella sede della discussione – la VII Commissione Istruzione del Senato – il Governo ha presentato un emendamento che investe la questione ISEE.

Nel probabile caso che l’emendamento (2.0.400) venga approvato (dovrebbe avvenire entro fine mese dopo il passaggio alla Camera), l’Indicatore ne uscirebbe profondamente ridisegnato. Vediamo cosa prevede.

Vengono recepite le indicazioni del Consiglio di Stato e, in larga misura, le sollecitazioni dei ricorrenti.

Viene prevista una successiva revisione del DPCM 159/2013 cioè del regolamento che disciplinato l’ISEE; è una previsione espressa in premessa senza che tuttavia venga indicata alcuna scadenza o termine. I contenuti della nuova disposizione decadranno dopo l’entrata a regime di un eventuale nuovo futuro regolamento.

Al contempo vengono escluse dal computo dell’ISR (indicatore del reddito) tutte le provvidenze assistenziali o previdenziali anche indennitarie che siano esenti da IRPEF. Tale esclusione vale solo per le provvidenze assistenziali connesse alla disabilità. Continuano ad essere conteggiati altri trasferimenti monetari, come ad esempio quelli per il sostegno ai nuclei familiari, per l’inclusione, per il contrasto alla povertà, per l’alloggio o ad integrazione del reddito familiare ecc.

Vengono al contempo soppresse tutte le franchigie previste, a seconda della gravità, sia per i minorenni che per i maggiorenni (erano per i maggiorenni: 4.000, 5.500, 7.000 euro; per i minorenni: 5.500, 7.500, 9.500 euro).

Viene soppressa la possibilità di detrarre dall’ISR le spese effettivamente sostenute e dimostrabili per l’assistenza personale o l’ammontare della retta versata per l’ospitalità alberghiera per il ricovero in strutture residenziali nell’ambito di percorsi assistenziali integrati di natura sociosanitaria.

Rimane invariata la possibilità di detrarre le spese sanitarie per disabili, le spese per l’acquisto di cani guida e le spese sostenute per servizi di interpretariato dalle persone sorde, indicate in dichiarazione dei redditi tra le spese per le quali spetta la detrazione d’imposta, nonché le spese mediche e di assistenza specifica per i disabili indicate in dichiarazione dei redditi tra le spese e gli oneri per i quali spetta la deduzione dal reddito complessivo. Rimane aperta, quindi, la contraddizione degli incapienti che non presentano dichiarazione dei redditi.

Al posto di queste franchigie viene introdotta l’opportunità di applicare per ogni persona con disabilità presente nel nucleo familiare una maggiorazione della scala di equivalenza pari allo 0,50.

La scala di equivalenza è il divisore che varia a seconda della numerosità del nucleo e indica il numero per il quale viene divisa la somma dell’ISR (reddito) con il 20% del patrimonio (ISP).

Tale numero è tanto più alto quanto più elevato è il numero dei componenti del nucleo (es.: 1 persona: 1,00; 2 persone: 1,57; 3 persone: 2,04 ecc.).

Nel caso sia presente una persona con disabilità verrebbe aggiunta ora la maggiorazione dello 0,50.

Alcuni analisti sostengono che tale soluzione sia maggiormente vantaggiosa rispetto al sistema delle franchigie poiché agisce sia sull’ISR che sull’ISP; altri affermano invece che in realtà il vantaggio è superiore per i redditi/patrimoni più elevati e nullo o svantaggioso per i redditi bassi.

Degli effetti reali e delle distorsioni ne parleremo più sotto.

Cosa accade ora

Il primo passaggio è quello parlamentare. Il decreto-legge emendato deve essere convertito in legge. Il termine ultimo e perentorio è il 28 maggio. L’approvazione al Senato è prevedibile a giorni, dopodiché vi sarà la lettura alla Camera. Se Montecitorio approva senza modificazioni ulteriori, il decreto diviene legge, altrimenti è necessaria una seconda lettura al Senato per l’approvazione definitiva. Se la discussione eccede i 60 giorni (a partire dal 29 marzo) il decreto-legge decade e deve essere ripresentato.

Dando per probabile l’approvazione del decreto, la conseguente legge dovrebbe essere pubblicata rapidamente ed entrare in vigore dal giorno successivo alla pubblicazione.

Successivamente il Ministero del lavoro con decreto direttoriale provvederà ad impartire le conseguenti indicazioni all’INPS che modificherà le istruzioni alla redazione delle dichiarazioni per l’ISEE e soprattutto aggiornerà il modulo di inserimento dei dati e i criteri di calcolo.

In fase successiva l’INPS provvederà al ricalcolo delle dichiarazioni ISEE emesse a far data dalle sentenze del Consiglio di Stato. Tutte le nuove dichiarazioni, inoltre, saranno calcolate con le regole introdotte dal decreto-legge convertito.

Chi ha chiesto la rettifica dell’ISEE in base alle sentenze riceverà una ulteriore dichiarazione (spesso meno vantaggiosa del risultato della rettifica). Per costoro, fra l’altro, si genererà la bizzarra situazione di disporre di tre dichiarazioni per lo stesso anno: una ai sensi del DPCM 159/2013; una conforme alle rettifiche richieste ai sensi delle sentenze, una (l’unica che alla fine sarà valida) ricalcolata ai sensi del decreto-legge in parola.

Chi ha ottenuto una prestazione o un servizio in base alla precedente attestazione ISEE continuerà a fruirne alle condizioni previgenti fino a quando gli enti erogatori non approveranno le nuove delibere confacenti alle disposizioni più recenti. Dovrebbero farlo entra 30 giorni dall’entrata in vigore della nuova norma, ipotesi improbabile nei Comuni nei quali sono previste le elezioni amministrative.

Chi non ha scadenze imminenti (bandi, richieste, ammissioni) per le quali sia richiesto l’ISEE è opportuno che attenda le nuove procedure.

Gli effetti

Al di là della soddisfazione di alcuni, originata da motivazioni molto differenti, è ora opportuno chiedersi quali siano gli effetti dell’emendamento nel caso diventi legge.

Senza dubbio per alcuni l’ISEE finale sarà più basso rispetto a quello derivato dal DPCM 159/2013, per altri non cambierà nulla, per altri ancora potrebbe essere meno vantaggioso.

È altrettanto fuori di dubbio che rispetto all’ipotetica estensiva applicazione delle sentenze del Consiglio di Stato i vantaggi saranno nel futuro molto meno vantaggiosi e più sperequati di quanto si potesse sperare.

Tentiamo di mantenere l’oggettività considerando i tre elementi cardine – condivisibili o meno – previsti per l’ISEE:

• la sostenibilità economica e l’invarianza cioè l’attenzione a non generare nuovi costi o a renderli imponderabili per le finanze dello Stato;
• l’equità cioè l’attenzione alle condizioni di maggior bisogno o carico assistenziale;
• la capacità selettiva cioè l’efficacia dello strumento nel valorizzare e distinguere le diverse situazioni evitando appiattimenti fra situazioni molto diverse.

La sostenibilità economica

È piuttosto complesso valutare la sostenibilità economica generale, soprattutto limitandola all’esame di uno strumento di misurazione (l’ISEE, appunto). Forse sarebbero opportuni contemporanei interrogativi e analisi sulla spesa sociale, sulla sua compressione, sull’esatto ammontare della partecipazione alla spesa da parte dei cittadini.

Lo scenario prescelto è invece piuttosto limitato ed emergenziale ed è sintetizzabile con i rilievi meramente contingenti sollevati da ANCI, Ragioneria dello Stato e altri: non computando le provvidenze assistenziali e applicando le franchigie al loro livello più elevato si rischierebbe di aumentare notevolmente il numero degli ISEE pari a zero con conseguenze sui servizi erogabili e sui conti degli enti locali.

La revisione privilegiata dall’emendamento va decisamente in questa direzione impattando soprattutto sui redditi e patrimoni più bassi e sulle disabilità più gravi (non autosufficienti). Vediamolo con quattro esempi, raffrontando quello che sarebbe accaduto con l’applicazione estensiva delle sentenze (franchigie ai livelli più elevati) e con l’applicazione della maggiorazione della scala di equivalenza (+ 0,50).

Caso 1: Famiglia di 3 componenti: genitori con figlio minore che riceve l’indennità di accompagnamento, mamma casalinga, papà con basso reddito.

Caso 2: Famiglia di 2 componenti: marito e moglie, uno con non autosufficienza che spende tutte le provvidenze assistenziali che riceve. Patrimoni bassi.

Caso 3: Famiglia di 2 componenti: marito e moglie, uno con non autosufficienza che spende tutte le provvidenze assistenziali che riceve. Patrimoni medio-alti.

Caso 4: Famiglia di 2 componenti: madre e figlio maggiorenne non autosufficiente. Senza patrimonio rilevante ai fini ISEE.

Come si può notare gli effetti positivi della più recente previsione non sono certo riferiti ai redditi più bassi né a chi sostiene spese documentate di assistenza. La conseguenza è che il numero degli ISEE nulli si abbasserà in modo significativo.

L’obiettivo della sostenibilità economica – condivisibile o meno – è raggiunto.

L’equità

Uno degli intenti del DPCM 159/2013, raggiunto forse parzialmente visto che non si consideravano le indennità cumulate per pluriminorazioni, era quello di diversificare le varie situazioni graduando le franchigie a seconda della disabilità. Al contempo questo elemento incide anche sulla capacità selettiva dello strumento, di cui tratteremo più sotto.

L’abrogazione delle franchigie e l’introduzione della maggiorazione della scala di equivalenza indistinta (spetta a tutti i disabili medi o gravi e ai non autosufficienti) non garantisce più questa condizione. Va poi aggiunta la considerazione che la nuova disposizione impedirebbe di detrarre le spese di assistenza per i non autosufficienti, appiattendo ulteriormente in alcuni casi i risultati.

Le situazioni che ne derivano possono essere anche molto distorsive.

Lo vediamo con l’esempio che segue in cui vi sono tre nuclei di pari composizione (3 persone), di pari ISP e di pari ISR, ma nel primo caso la disabilità è media, nel secondo è grave, nel terzo vi è una non autosufficienza. L’ISEE finale è identico nonostante il carico assistenziale, il rischio di esclusione, il rischio di impoverimento siano molto diversi.

Quella che segue è l’identica situazione valutata con il DPCM 159/2013. Come si può notare la gravità della disabilità pesa in modo diversificato ponendo un problema di equità orizzontale, in aggiunta a quello verticale che emerge anche nella diminuita capacità selettiva.

La capacità selettiva

Eliminando il computo delle provvidenze economiche (che possono essere molto diverse per importo a seconda della condizione, dell’origine della provvidenza e della Regione di provenienza) ed impedendo la valorizzazione delle spese di assistenza effettivamente sostenute, la capacità selettiva dello strumento perde un ulteriore elemento valutativo. Non esiste più, ai fini ISEE, alcuna differenze fra chi percepisce provvidenze assistenziali elevate e chi invece conta su trasferimenti monetari più limitati. Inoltre, non pesa più in alcun modo la differenza fra chi spende in assistenza (documentata) e chi non sostiene alcuna spesa o lo fa ricorrendo al forme irregolari.

Va anche detto che continua a non pesare la valorizzazione del lavoro di cura familiare.

Un esempio eclatante, ma non infrequente, lo osserviamo nel caso successivo. A parità di reddito e di patrimonio le provvidenze sono diverse come pure la spesa sostenuta, ma il risultato del nuovo futuro ISEE è identico.

Conclusioni

Chi già plaudiva ad una formulazione certamente migliorativa dovrà prendere atto che i risultati effettivi e finali di quella che è stata una lunga battaglia non sono affatto universalmente migliorativi, ma possono risultare positivi per alcuni e peggiorativi per altri.

Ma ciò che appare più evidente è che si sono perse le istanze, pur incompiute ed imperfette, di costruire o rivedere lo strumento in modo razionale, equo e selettivo, funzionale a politiche sociali che, anche per altri motivi, nel nostro Paese risultano ancora arretrate sia in termini strutturali che di risorse.

5 maggio 2016

Legge 26 maggio 2016, n. 89

“Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 29 marzo 2016, n. 42, recante disposizioni urgenti in materia di funzionalità del sistema scolastico e della ricerca”

(pubblicata in Gazzetta Ufficiale del 28 maggio 2016, n. 124)

(omissis)

Art. 2 sexies

(ISEE dei nuclei familiari con componenti con disabilità)

1. Nelle more dell’adozione delle modifiche al regolamento di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 5 dicembre 2013, n. 159, volte a recepire le sentenze del Consiglio di Stato, sezione IV, nn. 00841, 00842 e 00838 del 2016, nel calcolo dell’indicatore della situazione economica equivalente (ISEE) del nucleo familiare che ha tra i suoi componenti persone con disabilità o non autosufficienti, come definite dall’allegato 3 al citato decreto del Presidente del Consiglio dei ministri n. 159 del 2013, anche ai fini del riconoscimento di prestazioni scolastiche agevolate, sono apportate le seguenti modificazioni:

a) sono esclusi dal reddito disponibile di cui all’articolo 5 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, i trattamenti assistenziali, previdenziali e indennitari, comprese le carte di debito, a qualunque titolo percepiti da amministrazioni pubbliche in ragione della condizione di disabilità, laddove non rientranti nel reddito complessivo ai fini dell’IRPEF;

b) in luogo di quanto previsto dall’articolo 4, comma 4, lettere b), c) e d), del citato decreto del Presidente del Consiglio dei ministri n. 159 del 2013, è applicata la maggiorazione dello 0,5 al parametro della scala di equivalenza di cui all’allegato 1 del predetto decreto n. 159 del 2013 per ogni componente con disabilità media, grave o non autosufficiente.

2. I trattamenti di cui al comma 1, lettera a), percepiti per ragioni diverse dalla condizione di disabilità, restano inclusi nel reddito disponibile di cui all’articolo 5 del decreto-legge n. 201 del 2011. Gli enti erogatori di tali trattamenti, anche con riferimento a prestazioni per il diritto allo studio universitario, ai fini dell’accertamento dei requisiti per il mantenimento del trattamento stesso, sottraggono dal valore dell’ISEE l’ammontare del trattamento percepito dal beneficiario eventualmente valorizzato nell’ISEE medesimo, rapportato al corrispondente parametro della scala di equivalenza.

3. Gli enti che disciplinano l’erogazione delle prestazioni sociali agevolate adottano entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto gli atti anche normativi necessari all’erogazione delle nuove prestazioni in conformità con le disposizioni del presente articolo, nel rispetto degli equilibri di bilancio programmati. Restano salve, fino a tale data, le prestazioni sociali agevolate in corso di erogazione sulla base delle disposizioni previgenti.

4. L’efficacia delle disposizioni di cui ai commi 1 e 2 cessa a far data dal quarantacinquesimo giorno successivo alla pubblicazione delle disposizioni di approvazione del nuovo modello di dichiarazione sostitutiva unica concernente le informazioni necessarie per la determinazione dell’ISEE, attuative delle modifiche al regolamento di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 5 dicembre 2013, n. 159, di cui al medesimo comma 1.

5. Al maggior onere derivante dall’attuazione del presente articolo, per gli effetti stimati sul numero dei beneficiari delle prestazioni che costituiscono diritti soggettivi, pari a 300.000 euro annui con riferimento all’assegno ai nuclei familiari con almeno tre figli minori, di cui all’articolo 65 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, e pari a 700.000 euro annui con riferimento all’assegno di maternità di base, di cui all’articolo 74 del testo unico di cui al decreto legislativo 26 marzo 2001, n. 151, per complessivi 1 milione di euro annui a decorrere dal 2016, si provvede mediante corrispondente riduzione della dotazione del Fondo nazionale per le politiche sociali, di cui all’articolo 20, comma 8, della legge 8 novembre 2000, n. 328.

6. Fermo restando quanto previsto al comma 5, le amministrazioni interessate provvedono agli adempimenti derivanti dal presente articolo con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente e senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

4 Maggio 2016

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