Caregiver familiari: norme in discussione al Senato

• Tre proposte, tre diverse impostazioni
• Individuazione dei beneficiari
• Individuazione delle persone assistite
• Agevolazioni fiscali
• Agevolazioni lavorative e flessibilità
• Misure previdenziali, assicurative e copertura di malattia
• Politiche e servizi di supporto
• Coperture finanziarie
• Consultare i tre testi

Il Parlamento italiano, dalla Legislatura in corso, ha iniziato a dimostrare attenzione al tema dei caregiver familiari. Presso il Senato e ancora più presso la Camera dei Deputati sono stati depositati disegni e progetti di legge che coinvolgono, almeno come firmatari, parecchie decine di parlamentari (solo al Senato oltre un centinaio). L’interesse per il tema, almeno nei numeri, esiste in entrambi i rami del Parlamento.

Nonostante a Palazzo Madama il numero di disegni di legge sia più limitato (tre atti), è proprio al Senato che è stata incardinata la discussione per poi passare alla Camera dove verranno, verosimilmente, esaminati anche gli altri progetti di legge sullo stesso argomento.

I disegni di legge (ddl) attualmente in esame al Senato sono tre. Il ddl 2128 (Bignami e altri); il ddl 2266 (Angioni e altri); il ddl 2048 (De Pietro e altri).

Sono stati assegnati, in sede referente, alla XI Commissione del Senato (Lavoro, previdenza sociale) che ne ha deciso l’esame congiunto nella seduta pomeridiana del 24 gennaio 2017.

Per completezza, i tre testi, come vedremo di seguito molto diversi fra loro, recano anche titoli differenti.

Il ddl 2048 (De Pietro e altri): “Misure in favore di persone che forniscono assistenza a parenti o affini anziani”.

Il ddl 2128 (Bignami e altri): “Norme per il riconoscimento ed il sostegno del caregiver familiare”.

Il ddl 2266 (Angioni e altri): “Legge quadro nazionale per il riconoscimento e la valorizzazione del caregiver familiare”.

Il tema è quello del caregiver familiare cioè di chi si prende cura, al di fuori di un contesto professionale e retribuito, di una persona, generalmente un familiare, assicurandole assistenza, supporto, sostegno che sono necessarie a causa dell’età, di una menomazione, di una patologia e a causa dell’assenza o della carenza di servizi pubblici adeguati e sufficienti alla situazione.

In particolare, si può far riferimento a definizioni consolidate, quale quella proposta dalla rete europea delle organizzazioni che rappresentano i caregiver familiari e di coloro che svolgono ricerca in questo campo, EUROCARERS (nata in Lussemburgo nel dicembre del 2006). E quella contenuta nella Carta europea del Caregiver familiare elaborata dalla Confederazione delle organizzazioni di famiglie con persone con disabilità dell’Unione Europea.

L’ISTAT, nell’indagine pubblicata nel 2011, “La conciliazione tra lavoro e famiglia. Anno 2010”, quantifica in 3,3 milioni le persone che si prendono regolarmente cura di anziani, malati, adulti con disabilità (l’8,4% della popolazione tra i 15 e i 64 anni). Le donne sono complessivamente più impegnate nel lavoro di cura rispetto agli uomini, e anche per questo risulta più bassa la loro partecipazione al mercato del lavoro. Tra i 25 e i 44 anni il tasso di occupazione delle donne che si prendono cura di un adulto o di una anziano è di circa otto punti percentuali inferiore a quello del resto della popolazione. Inoltre, il 22% di loro riferisce di lavorare part time proprio perché i servizi e le strutture per la cura di adulti non autonomi sono assenti o inadeguati, e per lo stesso motivo il 15,5% dichiara la propria impossibilità a lavorare.

Le famiglie fanno fronte alla carenza dei servizi pubblici, ma questo comporta costi sociali significativi, che incidono sulla qualità della vita e sul rischio di impoverimento. E non si tratta soltanto di costi economici diretti, ma anche e soprattutto di costi indiretti, in termini di impatti sulla salute dei caregiver, di mancata valorizzazione del lavoro di cura, di rinuncia all’occupazione. Soprattutto per le donne.

Tre proposte, tre diverse impostazioni

I tre disegni di legge tentano di affrontare il tema, ma con un taglio diverso. Prima di entrare nei fondamentali dettagli, proponiamo una sintetica panoramica.

Il ddl 2266 (Angioni) punta a tracciare le linee di orientamento per una successiva regolamentazione regionale sulla materia, limitando i benefici effettivi e diretti ad agevolazioni fiscali in termini di detrazione di spese sostenute per l’assistenza e ad un ampliamento della platea dei beneficiari dei permessi lavorativi (ex legge 104/1992). Fra le azioni più di sistema invece prevede un’indagine multiscopo da affidare all’ISTAT e interventi di sensibilizzazione.

Il ddl 2218 (Bignami), al contrario, contempla una serie di benefici di varia entità sia in ambito previdenziale (contributi figurativi), che di copertura assicurativa (malattia, infortuni, malattie professionali), indicando però in modo molto stringente sia la platea dei beneficiari che la tipologia di limitazioni funzionali da considerare meritevoli di tutela. Purtroppo il disegno di legge non indica la copertura della relativa spesa.

Il ddl 2048 (De Pietro) ha intenti e finalità diverse: favorire l’assistenza delle persone anziane di età pari o superiore agli 80 anni. In realtà i benefici previsti sono piuttosto limitati: agevolazioni fiscali sulle spese sostenute per l’assistenza, circoscritte però ai bassi redditi, e incentivazione del part-time (così nel testo, NdR).

Nessuno dei tre ddl prevede interventi di sistema per contenere o prevenire il ricorso al caregiving familiare, potenziando i servizi a sostegno della domiciliarità o della vita indipendente delle persone con disabilità.

Ma vediamo di seguito i dettagli, le criticità e i punti di forza di ciascun disegno di legge. Svolgiamo l’esame dei tre testi confrontando i due elementi che sono comparabili e quindi: l’individuazione dei beneficiari, cioè dei caregiver familiari, e quella delle persone assistite.

Individuazione dei beneficiari

Radicalmente diversa, nei tre ddl, l’individuazione dei caregiver familiari.

Ddl 2266 (Angioni): va considerato caregiver familiare “la persona che volontariamente, in modo gratuito e responsabile, si prende cura di una persona non autosufficiente o comunque in condizioni di necessario ausilio di lunga durata, non in grado di prendersi cura di sé”. Non è previsto nessun vincolo di coniugio, parentela, o affinità fra assistente e assistito. Non è previsto obbligo di convivenza.
Il riconoscimento successivo dello status di caregiver, ai fini dell’accesso alle agevolazioni e ai benefici, è affidato alle unità di valutazione multidimensionali presenti territorialmente: una competenza quindi affidata alle Regioni con ciò che comporta in termini di differenze locali.
Infine il concetto di “gratuità” sembra in contraddizione con quanto previsto dal successivo articolo 6, comma 3 che ammette la possibilità per i caregiver di beneficiare di assegni di cura erogati dalle regioni nel caso in cui l’assistenza domiciliare sia assicurata dallo stesso caregiver.

Ddl 2218 (Bignami): molto più stringente la definizione proposta da questo disegno di legge. Sono caregiver familiari coloro “che in ambito domestico si prendono cura volontariamente e gratuitamente di un familiare o di un affine entro il secondo grado” oppure in affidamento. È prevista la condizione di convivenza ed è espressamente escluso che questo status possa essere riconosciuto a più di un familiare per l’assistenza alla stessa persona. Da notare che il testo non contempla l’assistenza al coniuge che ai sensi del codice civile non è né parente né affine. Sempre ai sensi del codice civile il termine “familiare”, in questo contesto e affiancato al termine “affine”, appare scorretto; tecnicamente più appropriato è “parente”. Ad ogni conto, parenti di secondo grado sono: il fratello/sorella, il nonno/nonna, il nipote (figlio del figlio). Affini di primo grado sono, ad esempio: il suocero e la suocera, il genero, la nuora; di secondo grado: il cognato (fratello del marito/moglie), il nonno/nonna del coniuge.
Il testo sembra poi escludere (“gratuitamente”) l’assunzione diretta del caregiver familiare da parte dell’assistito. Oltre a questo vi sono poi dei vincoli rispetto al grado di intensità assistenziale del familiare che vedremo di seguito.

Ddl 2048 (De Pietro): il testo, non essendo specificamente rivolto al caregiving in senso stretto, fornisce una definizione dei beneficiari ancora diversa. Ha diritto ai benefici “la persona che assiste il parente o affine entro il terzo grado di età uguale o superiore agli ottanta anni, non titolare di reddito ovvero possessore di una situazione economica corrispondente a un valore dell’ISEE, (…), non superiore a 25.000 euro annui.” Il comma successivo lascia supporre, in modo sufficientemente chiaro, l’obbligo di convivenza. Da notare anche in questo caso l’evidente errore tecnico di non aver incluso specificatamente il coniuge.
Va rilevato inoltre il riferimento all’ISEE che – a memoria del DPCM 159/2013 che lo regolamenta – difficilmente può essere quello ristretto, ma verosimilmente familiare, quindi estremamente ridotto.

Individuazione delle persone assistite

Ddl 2266 (Angioni): nel testo non si rinviene nessun riferimento a percentuali di invalidità riconosciute o a condizioni di handicap. Rimane il riferimento alla non autosufficienza, di cui non vi è ancora una precisa e univoca definizione nella normativa italiana, e all’indefinito “ausilio di lunga durata”. Del resto, anche in questo caso, il ddl Angioni rimanda alla disciplina e all’organizzazione dei servizi territoriali il riconoscimento delle diverse condizioni.

Ddl 2218 (Bignami): lo stretto rigore nella definizione dei familiari assistiti è forse il tratto più distintivo del ddl Bignami, tanto da lasciare molti dubbi sulla reale consistenza della potenziale platea dei beneficiari.

La qualifica di caregiver familiare è riconosciuta a chi assiste una persona (con i vincoli di parentela, affinità e convivenza che si illustravano sopra) “che, a causa di malattia, infermità o disabilità, è riconosciuto invalido civile al 100 per cento e che necessita di assistenza globale e continua ai sensi dell’articolo 3, comma 3, della legge 5 febbraio 1992, n. 104, per almeno 54 ore settimanali.”

Sotto il profilo tecnico rileviamo che il secco riferimento all’invalidità civile, esclude – ad esempio – le persone cieche e sordocieche, oltre a tutte le persone con invalidità pur gravissime di altra origine (invalidi per servizio, del lavoro). Esclude inoltre i minori pur invalidi civili che – come noto – di prassi non sono percentualizzati.

Inoltre il riferimento all’articolo 3, comma 3, della legge 104/1992 appare contraddittorio in abbinata all’indicazione delle 54 ore di assistenza. La definizione dell’articolo 3, comma 3, infatti, già prevede “un intervento assistenziale permanente, continuativo e globale nella sfera individuale o in quella di relazione”. Ci si chiede come “un intervento permanente, continuativo e globale” possa essere contingentato in 54 ore.

Per accertare questa condizione è previsto un ulteriore accertamento da parte delle commissioni mediche “di cui all’articolo 1 della legge 15 ottobre 1990, n. 295.” Queste, è bene ricordarlo, non sono quelle che valutano l’handicap (ai sensi dell’articolo 4 della legge 104/1992), ma quelle che accertano le minorazioni civili.

Per questo specifico accertamento, cioè per comprendere se l’assistito rientri o meno fra i beneficiari della norma, il ddl 2218 prevede il ricorso a due scale di valutazione allegate al disegno. Le due scale riprendono, in modo piuttosto incerto logicamente, due strumenti consolidati (anche se datati) nella letteratura scientifica e, parzialmente, nella pratica dei servizi: ADL (Activities of Daily Living) e IADL (Instrumental Activities of Daily Living) e cioè le scale per valutare l’autonomia personale nello svolgimento delle comuni attività quotidiane di base (mangiare, bere, controllare gli sfinteri, spostarsi ecc.) e nello svolgimento delle attività strumentali (prepararsi il cibo, prendere i mezzi pubblici, fare il bucato, il governo della casa, prendere i farmaci ecc.).

Senza fornire indicazioni, motivazioni, spiegazioni sulla criteriologia adottata, né sulla selezione degli item, il ddl 2218 propone una versione molto semplificata delle due scale, ma altrettanto stringente e severa: per avere accesso ai benefici è necessario che in almeno una delle due scale il risultato sia pari a zero, cioè non vi sia nessuna autonomia in nessuno degli ambiti di attività prescelti.

Per fare un esempio: una persona che si alimenta da sola e che riesce a prendere i mezzi (solo se accompagnata) è esclusa dai benefici. Ugualmente lo è una persona che controlla gli sfinteri ed è in grado di rispondere al telefono, ma non compone i numeri.

Chiaramente con queste condizioni la platea dei beneficiari si restringe enormemente anche con sperequazioni fra pur gravissime condizioni.

Ddl 2048 (De Pietro): per i motivi già espressi il ddl De Pietro è estremamente semplice riguardo all’individuazione degli assistiti. Sono le persone di età pari o superiore agli 80 anni a prescindere da invalidità, patologie o non autosufficienza.

Agevolazioni fiscali

Ddl 2266 (Angioni): la formula di agevolazione fiscale è quella della detrazione fiscale (o credito di imposta) per il 50% delle spese sostenute per “la cura del proprio assistito” e fino ad un importo massimo di 1.000 euro l’anno. Ma quali spese si possono detrarre? Lo indicherà il “piano assistenziale individuale” redatto dai servizi sociali. Il beneficio è esteso a chi percepisce direttamente assegni di cura erogati dalle regioni anche nel caso in cui l’assistenza domiciliare sia prestata da un caregiver familiare.

L’ipotesi a tutta prima appare di complessa gestione sotto il profilo tributario. Non si comprende se la nuova detrazione si combini o escluda o sia alternativa a quelle già ammesse in sede di dichiarazione annuale dei redditi (esempio: spese sanitarie, spese mediche o di assistenza specifica, spese per colf e badanti).
Il sistema della detraibilità, inoltre, esclude gli incapienti ciò chi è privo di reddito o ha un reddito tanto basso da non generare IRPEF su cui agisce appunto la detrazione.
I 1.000 euro l’anno ammessi alla detrazione, infine, non contribuiranno all’emersione del lavoro nero che investe significativamente l’occupazione in ambito domestico.

Ddl 2218 (Bignami): non prevede agevolazioni di natura fiscale.

Ddl 2048 (De Pietro): il ddl prevede la detrazione delle spese sostenute per l’assistenza del familiare (ultra80enne) fino a 10.000 euro in ragione del 19%. Vengono però fissate due regole: la convivenza da almeno sei mesi e il mancato superamento di 25.000 euro di ISEE annuo. E l’ISEE, a memoria del DPCM 159/2013, è quello familiare. 25.000 euro sono una cifra solo apparentemente media.

L’articolo non chiarisce a quali spese ci si riferisca, ma le detrazioni si aggiungono a quelle già ammesse dalla normativa (assistenza medica o specifica, servizi domestici ecc.).
L’articolo sembra escludere la possibilità dell’anziano di detrarre le stesse spese se sostenute direttamente. Inoltre l’incertezza del testo non precisa cosa accada nell’ipotesi in cui sia lo stesso contribuente ad essere assunto come assistente dall’anziano, oppure questi sia un altro familiare convivente.
La proposta prevede un’attenzione anche nei confronti di chi è parzialmente o totalmente incapiente, cioè non dispone di IRPEF sufficiente per detrarre le spese. In questo caso gli verrebbe riconosciuta una somma a titolo di rimborso spese non superiore a 1.900 euro annui. Il testo non precisa, in questo caso, gli oneri probatori a carico del caregiver, cioè con che documentazione dimostra di aver sostenuto delle spese.

Per queste misure i proponenti prevedono una copertura di 1 miliardo e 200 milioni di euro le cui modalità di stima non è dato sapere.

Agevolazioni lavorative e flessibilità

I tre disegni di legge non fanno cenno alla produzione normativa già vigente in materia di flessibilità e di conciliazione dei tempi di lavoro e di cura, provvedimenti che probabilmente potevano essere richiamati e rafforzati.

Pensiamo, ad esempio, alla pur datata legge 8 marzo 2000, n. 53 (Disposizioni per il sostegno della maternità e della paternità, per il diritto alla cura e alla formazione e per il coordinamento dei tempi delle città). E ancor più il recente decreto legislativo 15 giugno 2015, n. 80 (Misure per la conciliazione delle esigenze di cura, di vita e di lavoro, in attuazione dell’articolo 1, commi 8 e 9, della legge 10 dicembre 2014, n. 183) o infine il decreto legislativo 15 giugno 2015, n. 81 (Disciplina organica dei contratti di lavoro e revisione della normativa in tema di mansioni, a norma dell’articolo 1, comma 7, della legge 10 dicembre 2014, n. 183) nella parte che riguarda la concessione del part-time e la conservazione del posto di lavoro.

Riprendere e rafforzare quei provvedimenti avrebbe restituito maggior concretezza e coerenze a ciascun disegno di legge, sia in termini di ricadute dirette per i lavoratori che di sviluppo del welfare aziendale e della contrattazione su forme di flessibilità. Nella sostanza: in nuce molti interventi sono già previsti, si tratta di correlarli in modo più stretto all’attività di caregiving.

Ma vediamo concretamente cosa prevedono i tre disegni in materia di agevolazioni lavorative e di flessibilità.

Ddl 2266 (Angioni): la concessione dei permessi lavorativi ex legge 104/1992 (art. 33) viene estesa dal ddl Angioni anche ai caregiver familiari, indipendentemente dalla forma contrattuale con la quale risultano assunti (subordinata o parasubordinata) e dal grado di parentela o affinità.

Il ddl assegna poi al Ministero del lavoro e delle politiche sociali il compito di favorire la stipula di intese e accordi con le rappresentanze sindacali e datoriali per garantire una maggiore flessibilità oraria e lo sviluppo di servizi di cosiddetto secondo welfare, nonché per istituire un fondo ferie solidale, attraverso il quale i colleghi possano sostenere la conciliazione dell’attività lavorativa e di cura del caregiver familiare. In questo passaggio sarebbe stato opportuno un richiamo all’articolo 25 del decreto legislativo 80/2015 che già prefigura tali elementi.

Angioni, nel suo testo, prevede anche che il titolo per la richiesta e l’accesso alle agevolazioni lavorative sia condizionato al riconoscimento dello status di caregiver familiare e all’elaborazione del piano assistenziale individuale della persona assistita.

Il ddl affronta anche il tema della valorizzazione professionale del lavoro di caregiving familiare e quello dell’accesso e del reinserimento nel mondo del lavoro di chi ne è coinvolto. Nello specifico, l’esperienza maturata dal caregiver familiare viene riconosciuta come competenza certificabile dagli organismi preposti e dalle normative regionali di riferimento, e concorre nel caso di caregiver familiari inseriti in percorsi scolastici alla costituzione dei crediti formativi per attività extrascolastiche.

Infine, il ddl richiama il Ministero del lavoro e delle politiche ad attivare specifici programmi per il collocamento o la ricollocazione dei caregiver familiari sul mercato del lavoro al cessare delle attività di cura e assistenza. Ciò dovrebbe avvenire tramite interventi e azioni di politica attiva, da definire successivamente d’intesa con la Conferenza Stato-Regioni, gestiti nell’ambito dei servizi per l’impiego.

Ddl 2218 (Bignami): il ddl fissa un limite alla fruizione dei permessi lavorativi previsti dalla legge 104/1992. Nel caso sia presente un caregiver riconosciuto e questo goda dei benefici previsti, i permessi in parola non vengono concessi (a meno che non si tratti del genitore).

Vi è poi previsto un intervento per favorire il rientro al lavoro. In tal senso la scelta del ddl Bignami è quella di equiparare il caregiver familiare ai beneficiari della legge 68/99 “ai fini del riconoscimento del diritto al lavoro”. In realtà ciò non garantirebbe affatto una occupazione, ma semplicemente il diritto ad iscriversi alle cosiddette liste speciali di collocamento cui fanno riferimento aziende e amministrazioni pubbliche che debbano rispettare gli obblighi di assunzione (aliquote di riserva).

Tale previsione, non esplicitata nelle modalità applicative, è destinata ad esercitare inevitabilmente effetti sul collocamento al lavoro delle persone con disabilità, aumentando la platea dei potenziali beneficiari. Effetti che non vengono evidenziati nel ddl e nella relazione allegata. Inoltre si configura l’obbligo per il datore di lavoro di consentire, su richiesta del lavoratore caregiver, il passaggio a mansioni che si prestino alla modalità del telelavoro. Anche in questo caso sarebbe stato opportuno il riferimento esplicito all’articolo 23 del decreto legislativo 80/2015 che già prefigura queste soluzioni.

Ddl 2048 (De Pietro): il ddl De Pietro dedica un articolo a quella che indica come “Incentivazione del part-time”, prevedendo la possibilità per i lavoratori caregiver di chiedere al datore di lavoro la trasformazione, reversibile, del rapporto di lavoro a tempo pieno in rapporto a tempo parziale. Ciò in misura non superiore al 50% dell’orario di lavoro e per un periodo massimo di due anni.

Va detto che questa previsione è già largamente prevista dall’articolo 8 del decreto legislativo 81/2015 anche se vincola tale possibilità a più stretti rapporti di parentela.

Misure previdenziali, assicurative e copertura di malattia

Sono questi verosimilmente gli elementi su cui i potenziali interessati nutrono maggiori aspettative. I temi del prepensionamento, che già è stato oggetto di tentativi di normazione rimasti inevasi, e quello della copertura assicurativa e per malattia impattano in modo severo soprattutto su chi ha rinunciato al lavoro o che ha svolto per buona parte della propria vita attività di caregiving. Non è sufficiente un riconoscimento di status, ma sono ricercate ricadute pratiche per questo ruolo. I tre ddl affrontano tale istanza in modo diversificato.

Ddl 2266 (Angioni): il ddl non prevede agevolazioni previdenziali o assicurative dirette. Esso sollecita il Ministro del lavoro e delle politiche sociali a promuove accordi con le rappresentanze delle compagnie assicurative, allo scopo di definire, d’intesa con la Conferenza Stato-Regioni, premi agevolati per le polizze a copertura degli infortuni o della responsabilità civile del caregiver familiare. Anche l’accesso a questa futuribile opportunità è connesso all’attività prestata nell’ambito del piano assistenziale individuale, altresì denominato nell’articolo dedicato “piano di cura”, andando così ad estendere ulteriormente la pletora di denominazioni ad oggi esistenti in ambito di politiche e servizi sociali.

Ddl 2218 (Bignami): il ddl prevede il riconoscimento di benefici diretti al caregiver familiare, di carattere previdenziale, assicurativo e di tutela in caso di malattie. Vediamole nello specifico.

Sul piano previdenziale, al caregiver familiare è riconosciuta la copertura, a carico dello Stato, di contributi figurativi equiparati a quelli da lavoro domestico. Tale copertura è relativa al solo periodo di cura svolto in regime di convivenza e decorre dal momento in cui alla persona assistita viene riconoscimento lo stato di handicap grave. Il testo non precisa se il riferimento sia la condizione di handicap grave, come definita dall’art. 3, comma 3, della legge 104/1992, oppure la condizione molto più restrittiva (scale IADL, ADL, 54 ore di assistenza) prevista dallo stesso ddl. I contributi figurativi per l’attività di cura si sommano a quelli eventualmente già versati per attività lavorative, al fine di consentire l’accesso al pensionamento anticipato al maturare dei trenta anni di contributi totali. Non è chiaro nel testo se i medesimi periodi di contributi figurativi possano essere aggiunti ad altri contributi effettivi qualora questi abbiano già superato i 30 anni.

Il testo del ddl è ambiguo anche nel definire se tale opportunità sia ex ante, cioè anche per il passato, prima dell’entrata in vigore della norma, o dall’entrata in vigore della norma. Non si tratta, ovviamente, di una differenza da poco.

Superfluo ribadire che l’accesso al pensionamento dopo trent’anni di contributi versati comporterebbe un importo del trattamento verosimilmente assai limitato

Rilevante la tutela per le malattie professionali e le tecnopatie del caregiver, prevista dall’articolo 4 del ddl, per le quali viene riconosciuta la copertura assicurativa, anche se non è chiaro quale sia la copertura finanziaria.

Medesima copertura assicurativa è prevista a carico dello Stato con rimborso delle spese sostenute per la vacanza assistenziale nei periodi di impossibilità a prestare il lavoro di cura da parte dello stesso caregiver familiare, durante i periodi di malattia o infermità certificati, a tutela del suo diritto alla salute.

Ddl 2048 (De Pietro): non prevede alcunché in termini di coperture previdenziali o assicurative per i caregiver.

Politiche e servizi di supporto

Ddl 2266 (Angioni): il ddl, fra i tre in esame, è quello che più compiutamente profila un sistema di politiche e servizi a sostegno dell’attività del caregiver che è strettamente incardinata nel piano assistenziale della persona con disabilità.

In realtà, anche in forza dell’attuale impostazione costituzionale (Titolo V), queste competenze sono esclusive delle Regioni, quindi al Legislatore (nazionale) non rimangono che due opzioni: o fornire orientamenti generali e non vincolanti per una regolazione regionale o fissare dei livelli essenziali di assistenza, validi su tutto il territorio nazionale, che però dovrebbe adeguatamente finanziare.

Il ddl Angioni propende appunto per la prima ipotesi: i servizi e le misure previste sono in larga misura demandate alle regioni. Gioca un ruolo centrale la pianificazione assistenziale, affidata ai servizi territoriali, sia in funzione, come già detto, del riconoscimento dello status e delle attività del caregiver che dell’erogazione di (indefiniti) contributi di cura. Seguono poi una serie di azioni possibili che vanno dal supporto psicologico, all’intervento in situazioni di emergenza personale o assistenziale, all’integrazione con altri operatori, al supporto di reti solidali a integrazione dei servizi garantiti dalle reti istituzionali, alla domiciliarizzazione delle visite specialistiche, alle consulenze e ai contributi per l’adattamento dell’ambiente domestico dell’assistito.

Un quadro complessivo piuttosto convincente sotto il profilo teorico, ma che potrebbe essere realizzato in modo molto disomogeneo sul territorio nazionale oppure che potrebbe essere già attuato anche a prescindere dall’approvazione di questa norma in alcuni ambiti regionali.

Ben altra sarebbe la prospettiva se la scelta fosse nella direzione della costruzione, anche progressiva, prima di obiettivi di servizio, poi di livelli essenziali delle prestazioni e infine di livelli essenziale di assistenza, magari a forte integrazione sociosanitaria. Ma, in questo caso, il tema delle risorse diviene centrali e fondante.

Ddl 2218 (Bignami): il ddl non prevede, forse proprio considerando l’attuale impianto costituzionale, azioni di sistema compiute o scenari che possano intervenire congiuntamente sia sul caregiver che sulle persone assistite con un forte coinvolgimento e responsabilizzazione dei servizi territoriali sociali e sanitari.

Ddl 2048 (De Pietro): gli interventi di sistema non afferiscono a questo ddl.

Coperture finanziarie

L’aspetto della copertura finanziaria è determinate per la prosecuzione della discussione dei tre ddl e per l’effettiva applicazione delle disposizioni in essi contenute.

Ddl 2266 (Angioni): il ddl prevede uno stanziamento annuo di 15 milioni di euro sull’arco di un triennio e vi provvede nel modo “classico” ricorrendo ai «Fondi di riserva e speciali» (Fondi da ripartire). In effetti prevedendo il ddl pochissimi interventi diretti, l’esiguità dello stanziamento potrebbe essere sufficiente. Va però ricordato che il ddl, se approvato, amplierebbe, in modo indefinito, la platea dei beneficiari dei permessi lavorativi della legge 104/1992 eliminando la condizione di parentela, coniugio, unioni civili, affinità. Il che potrebbe generare una spesa imprevista.

Ddl 2218 (Bignami): il disegno di legge pubblicato non prevede alcun articolo relativo alla copertura finanziaria. Lascia alquanto perplessi che, a fronte delle ambizioni e degli interventi previsti, che comportano un intervento a carico del bilancio dello Stato, 92 senatori abbiano sottoscritto un testo che non indica alcuna copertura finanziaria.

Ddl 2048 (De Pietro): Come Angioni, anche De Pietro ricorre alla soluzione “classica” dei «Fondi di riserva e speciali» (Fondi da ripartire). In questo caso però la cifra annua prevista è di 1.200 milioni (1 miliardo e 200 milioni). L’importo lascia tanto perplessi da far ipotizzare un errore di stampa. Rammentiamo, infatti, che i beneficiari sono solo gli ultra80enni, conviventi con i caregiver che li assistono e con un ISEE familiare inferiore ai 25.000 euro. Quand’anche il calcolo fosse esatto e vi fossero in effetti 1 miliardo e 200 milioni di euro disponibili, forse andrebbe proposta una pianificazione più ambiziosa in materia di non autosufficienza o di contrasto all’impoverimento, anziché detrazioni fiscali.

Conclusioni

Come detto in premessa lo sforzo di elaborare una norma che intervenga su un tema molto sensibile, su situazioni che creano isolamento, disagio, deterioramento della qualità della vita, è un segnale che va accolto positivamente.

Tuttavia i molti coni d’ombra evidenziati e la scarsità delle risorse previste (è una scelta politica, comunque), rischiano di fissare i risultati futuribili molto lontano dalle esigenze reali di migliaia di famiglie.

Inoltre permane, a parere di chi scrive, un retropensiero non condivisibile: che l’attività di caregiving vada incentivata poiché è una scelta volontaria e apprezzabile. Se in alcuni casi ciò corrisponde al vero, in moltissimi casi non è affatto una scelta, ma il risultato dell’assenza o della carenza di servizi territoriali sufficienti, adeguati, efficaci al sostegno delle persone e delle famiglie. Una condizione che colpisce – è utile ribadirlo – soprattutto le donne.

In tal senso nei tre testi troppo poco o troppo timidamente si rilevano volontà di favorire un welfare (anche aziendale) che modifichi lo scenario attuale in modo consistente e in tempi certi.

Andrebbero poi distinte le singole posizioni personali, e quindi i caregiver del futuro, da chi ha già destinato gran parte della propria esistenza al lavoro di cura.

Consulta i testi dei tre disegni di legge

• Disegno di legge 2048 (De Pietro e altri): “Misure in favore di persone che forniscono assistenza a parenti o affini anziani”.
• Disegno di legge 2128 (Bignami e altri): “Norme per il riconoscimento ed il sostegno del caregiver familiare”.
• Disegno di legge 2266 (Angioni e altri): “Legge quadro nazionale per il riconoscimento e la valorizzazione del caregiver familiare”.

17 febbraio 2017

Approfondimento a cura del Centro Studi Giuridici HandyLex

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