Premessa

Con decreto del 14 gennaio 2025, n. 17 (pubblicato in GU n, 47 del 26 febbraio 2025) è stato adottato il “regolamento concernente le modalità, i tempi, i criteri e gli obblighi di comunicazione ai fini dell’autogestione del budget di progetto”, in attuazione di quanto previsto dall’art. 28, comma 8, del d.lgs. 62/2024.

Tale articolo aveva, infatti, stabilito che la persona con disabilità “può anche autogestire il budget” con l’obbligo di rendicontazione “secondo quanto preventivamente previsto nel progetto, nel rispetto delle modalità, dei tempi, dei criteri e degli obblighi di comunicazione definiti con regolamento dell’Autorità politica delegata in materia di disabilità, di concerto con i Ministri dell’economia e delle finanze, della salute, del lavoro e delle politiche sociali, previa intesa in sede di Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, adottato ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, …”

Il nuovo regolamento, quindi, costituisce un passo in avanti verso la piena operatività della riforma, che ha la finalità di garantire la concreta personalizzazione del progetto di vita sotto tutti i punti di vita, comprese le modalità di utilizzo delle risorse indicate nel budget, che possono essere autogestite in tutto o in parte su richiesta della persona con disabilità o degli altri soggetti previsti, ovvero il genitore del minore con disabilità, il tutore o amministratore di sostegno dotato dei relativi poteri o il soggetto delegato dalla persona con disabilità con procura rilasciata anche nel progetto di vita.

Quest’ultima, infatti, può avanzare liberamente la richiesta di autogestione in fase di definizione del progetto di vita per provvedere autonomamente all’acquisto di beni e servizi dietro rendicontazione e nel rispetto del vincolo di destinazione delle risorse al raggiungimento degli obiettivi indicati nel progetto di vita (ad esclusione, come precisa meglio il decreto, delle risorse conferite volontariamente dalla persona con disabilità, di quelle conferite a fondo perduto o per le quali è esclusa la rendicontazione).

Allo stesso tempo, come meglio evidenziato di seguito, il regolamento è suscettibile di essere migliorato per garantire una maggiore semplificazione, visto anche la complessa terminologia e i meccanismi utilizzati, per sburocratizzare ulteriormente i processi di rendicontazione da parte delle persone con disabilità o degli altri soggetti sopra indicati.

I termini e la periodicità di erogazione delle risorse 

Il regolamento, innanzitutto, indica che i termini e le periodicità di erogazione delle risorse, nel caso di autogestione, sono indicati nel progetto di vita, e quindi rimessi alla libera volontà delle parti. Esso, tuttavia, introduce dei meccanismi di particolare importanza che vengono in soccorso laddove tali indicazioni manchino, nell’ottica di agevolare la persona interessata a poter fruire concretamente degli interventi e delle prestazioni indicate nel progetto in ogni caso senza dover anticipatamente sostenere le previste spese, sia per l’acquisto di sevizi o beni a carattere ricorrente che non ricorrente.

L’art. 4, infatti, prevede che, quanto nel progetto non siano presenti indicazioni circa i termini e la periodicità di erogazione delle risorse, esse dovranno essere, comunque, erogate anticipatamente, ossia:

– “bimestralmente e almeno 30 giorni prima rispetto al momento di utilizzo indicato nel progetto di vita” (per i beni/servizi ricorrenti);

– “almeno 30 giorni prima dell’acquisto programmato nel progetto di vita” (per i beni/servizi a carattere non ricorrente).

Il regolamento disciplina anche il caso in cui il progetto non indichi i tempi di utilizzazione delle risorse o dei voucher, prevedendo, comunque, un tempo massimo di utilizzo di tre mesi dal conferimento.

Ruoli e responsabilità nell’autogestione del Budget: Il Referente per l’attuazione del progetto, il Responsabile per l’erogazione e il Responsabile dell’autogestione

Il regolamento valorizza tre diverse figure, di fatto già coincidenti con quelle individuate dal d.lgs. 62/2024, attribuendogli specifici compiti scaturenti dalla richiesta della persona con disabilità di autogestire il budget.

A) Il referente per l’attuazione del progetto di vita,(ossia la figura individuata all’art. 29 del d.lgs 62/2024).

Innanzitutto, nel caso di richiesta di autogestione, il Referente è incaricato di:

– trasmetterla ai responsabili dei vari servizi e interventi delle amministrazioni pubbliche coinvolte;

– partecipare a tutta la conseguente attività istruttoria che questi porranno in essere per verificarne la praticabilità;

E’ chiaro che la trasmissione della richiesta e la partecipazione all’attività istruttoria deve avvenire sempre nelle more del procedimento di elaborazione del progetto di vita (nel termine di 90 gg o altro termine stabilito dalla regione) e non in un secondo momento rispetto alla sua definizione.

Successivamente al positivo avvio della autogestione, invece, il referente per l’attuazione del progetto di vita:

– riceve in un’unica soluzione tutta la documentazione dalla persona con disabilità relativa alla rendicontazione (compresa quella relativa a prestazioni già soggette a rendicontazione quali vita indipendente, utilizzo di voucher, ecc);

– smista la suddetta documentazione e la trasmette ai diversi responsabili per l’erogazione, per la parte di loro competenza eventualmente coadiuvandoli nello svolgimento del loro compito di verifica.

Questi due compiti possono essere disciplinati diversamente dalle regioni, fermo restando la garanzia di un referente unico (ossia il referente per l’attuazione del progetto di vita) per la persona con disabilità nonché il rispetto dei principi di semplificazione e efficacia del procedimento. Il referente, inoltre, interviene anche nei casi di mancato utilizzo delle risorse o di rendicontazione non sufficiente:

– informando i responsabili per l’erogazione del mancato utilizzo delle risorse per l’eventuale compensazione a valere sui conferimenti futuri.

– nel caso di documentazione mancante, incompleta o non valida avviando, coordinandosi con il relativo responsabile per l’erogazione, il c.d. “soccorso istruttorio” e consentendo alla persona con disabilità (o a chi la rappresenta) di integrare entro 30 giorni la documentazione, eventualmente prorogabili per altri 30 giorni se la persona comunica di voler richiedere un servizio di supporto per la gestione delle risorse finanziarie senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

– nel caso di esito negativo del “soccorso istruttorio”, informa i responsabili per l’erogazione e l’UVM per la eventuale diminuzione delle risorse in autogestione, o la revoca della stessa.

Il referente, inoltre, propone all’UVM e ai responsabili per l’erogazione di aumentare le risorse finanziarie e i voucher conferiti in autogestione; si ritiene anche su richiesta della persona con disabilità, anche se non esplicitamente indicato.

B) Il regolamento, poi, individua e definisce i compiti del “responsabile per l’erogazione” ossia della figura unitaria individuata da ciascuna amministrazione quale proprio referente che, nel caso in cui si ricorra all’autogestione del budget, ha, tra le altre cose, anche la responsabilità di fornire un riscontro sulla richiesta e di occuparsi di tutto ciò che riguarda il procedimento di erogazione delle risorse o dei voucher conferiti in autogestione, coadiuvato dal referente per l’attuazione del progetto.

Tale figura, secondo quanto indicato nel regolamento, coincide inizialmente con i “responsabili dei vari servizi e interventi” individuati da ciascuna delle amministrazioni coinvolte che sottoscrivono il progetto di vita ai sensi dell’art. 26, comma 7, del d.lgs. 62/2024.

Ciò significa, quindi, che laddove vi sia la richiesta di autogestione in tutto o in parte del budget, i diversi responsabili individuati dalle amministrazioni avranno, fra gli altri, anche i seguenti compiti, per le risorse di rispettiva competenza:

A) nel corso del procedimento di elaborazione del progetto di vita (ossia entro 90 giorni dall’avvio del procedimento salvo diverso termine eventualmente stabilito dalla regione):

1) valutare la richiesta di autogestione ricevuta dal Referente per l’attuazione del progetto, tenuto conto della situazione di contesto della persona e anche:

a) della eventuale disponibilità di strumenti aggregativi della spesa che agevolino l’acquisizione delle corrispondenti risorse;

b) della efficienza, dell’efficacia e dell’economicità della autogestione;

c) del principio dell’integrazione e dell’interoperabilità nell’impiego delle risorse e degli interventi pubblici e, se disponibili, degli interventi

privati.

2) comunicare l’accoglimento o il diniego della richiesta al referente per l’attuazione del progetto di vita.

B) Successivamente all’avvio del progetto di vita:

1) riceve dal referente per l’attuazione del progetto la documentazione relativa all’autogestione e verifica la completezza;

2) indica l’eventuale documentazione ulteriore da presentare per l’acquisto di un servizio (come indicato nella tabella A)

3) procede, entro sei mesi dalla comunicazione del mancato utilizzo delle risorse da parte del referente per l’attuazione del progetto alla compensazione sui conferimenti futuri o, nel caso in cui non sia possibile, avvia l’azione di recupero;

4) Si raccorda con il referente per il caso di documentazione mancante per l’avvio del soccorso istruttorio

C) Infine, in caso di “autogestione” del budget, il regolamento qualifica la persona con disabilità (oppure, a seconda dei casi, al genitore del minore, al tutore, all’amministratore di sostegno o al delegato con procura rilasciata dalla stessa persona con disabilità interessata nel progetto di vita) come “responsabile dell’autogestione”, attribuendogli il compito di garantire lo svolgimento di tutti gli atti previsti (es. per reperire i beni e i servizi nonché la rendicontazione e la tracciabilità delle risorse) avendo come unitario riferimento il Referente per l’attuazione del progetto di vita.

In particolare:

1) invia al referente per l’attuazione del progetto tutta la documentazione relativa all’autogestione del budget entro sei mesi dall’utilizzo delle risorse in un’unica soluzione (indipendentemente, quindi, dall’amministrazione che sarà competente rispetto alla verifica delle stesse, visto che poi sarà il Referente ad occuparsi di distribuirla fra loro);

2) garantisce la tracciabilità delle risorse finanziarie mediante l’utilizzo di un conto dedicato anche in via non esclusiva;

3) garantisce la conservazione della documentazione indicata all’allegato A del decreto (che individua, per ciascuna tipologia di spesa, la documentazione che la persona con disabilità, o chi la rappresenta, deve presentare al referente dell’autogestione) per un periodo di minimo 5 anni dalla relativa spesa.

Modalità di utilizzo delle risorse

L’art. 7 prevede che per l’acquisizione di servizi e prestazioni individuali la persona può ricorrere:

– alla stipula di un contratto di lavoro dipendente registrato presso l’INPS, che preveda una remunerazione non inferiore a quella minima prevista dai contratti collettivi nazionali di lavoro del settore;

– all’utilizzo, nel caso di prestazioni di lavoro occasionali, del libretto famiglia di cui all’articolo 54-bis del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 convertito, con modificazioni, dalla legge 21 giugno 2017, n. 96;

– all’ acquisto di servizi da un operatore economico non individuale iscritto al registro delle imprese o da un ente iscritto al registro unico nazionale del terzo settore o onlus;

– all’ utilizzo dei voucher presso un soggetto accreditato.

Al contempo, le risorse finanziarie e i voucher conferiti in autogestione per la fornitura di beni materiali o immateriali sono utilizzati mediante la stipula di contratti di compravendita, noleggio, locazione, leasing, l’acquisto di servizio sostitutivo, quando consentito dalla tipologia di bene da acquistare e l’utilizzo dei voucher presso un soggetto accreditato.

 

Analisi dei punti di forza e delle criticità del regolamento

Il regolamento, in generale, ha il pregio di rimettere tutti gli aspetti relativi alla rendicontazione (es. termine entro cui erogare le risorse o i voucher da utilizzare nel progetto di vita, la periodicità di erogazione, i tempi di utilizzazione delle risorse, i termini entro cui la persona deve inviare la rendicontazione) alla libera volontà delle parti, intervenendo solo laddove il progetto non li disciplini ed evitando così la paralisi di tutto il procedimento di attuazione del progetto, anche introducendo meccanismi favorevoli quali l’anticipo delle risorse.

Esso prevede, inoltre, un meccanismo di supporto per la persona con disabilità che autogestisce il budget (chiamata “soccorso istruttorio”) laddove la rendicontazione mandata non sia idonea, riconoscendo un certo lasso di tempo per permetterle di rimediare nonchè un unico riferimento per la persona con disabilità, ossia il referente per l’attuazione del progetto di vita.

Allo stesso tempo, il regolamento presenta degli aspetti su cui, invece, occorrerebbe assolutamente pianificare un intervento integrativo o correttivo, meglio analizzati nei punti che seguono.

a) Il meccanismo di autogestione, che come detto prevede (in mancanza di indicazione nel progetto di vita) l’erogazione delle risorse con un minimo periodo di anticipo (30 gg) e una cadenza bimestrale rispetto alla data di attivazione degli interventi (che deve sempre essere indicata nel progetto) è certamente favorevole per la persona con disabilità (che non deve, così, anticipare le risorse). Tutto ciò mette ulteriormente in luce l’importanza che le UVM siano sollecitate a garantire la massima completezza e accuratezza del contenuto del progetto di vita, che deve, sempre e comunque, indicare puntualmente e precisamente almeno la data entro cui prenderanno il via le varie misure in esso indicate, così da poter individuare la data di decorrenza dell’erogazione delle risorse stesse, sia in caso di autogestione (e anche in mancanza di termini e periodicità di erogazione delle risorse o di vincolo temporale di utilizzo) che nel caso in cui non si richieda l’autogestione.  Inoltre, analogamente a quanto indicato per l’erogazione anticipata delle risorse (dove è lasciata la possibilità di prevedere un anticipo anche superiore a 30 giorni), sarebbe auspicabile che anche la periodicità possa essere modificata in specifici casi (in diminuzione, es. con erogazione mensile).

b) Nelle pieghe del regolamento si individua, poi, complessivamente una burocrazia molto articolata(istanza, valutazione, eventuale accoglimento, erogazione, rendicontazione con controlli successivi e conservazione della documentazione, soccorso istruttorio, ecc), che pure se non coinvolge direttamente la persona con disabilità interessata dal progetto (che mantiene come suo unico punto di riferimento il referente per l’attuazione dello stesso) può allungare i tempi di definizione e attuazione del progetto.

1. La presenza di varie figure (il referente per l’attuazione del progetto di vita, i responsabili dei vari servizi e interventi ecc.) con compiti operativi (anche “burocratici” e svolti al di fuori dell’unità di valutazione multidimensionale, ad esempio, laddove è richiesta, nelle more della predisposizione del progetto, la formale trasmissione delle richieste di autogestione del budget da parte del Referente del progetto di vita all’amministrazione pubblica e l’attesa dell’esito) potrebbe creare una difficoltà di sincronizzazione nonchè ritardi sull’intero processo di elaborazione e attuazione del progetto.
2. Paiono assolutamente troppo generici i criteri individuati per la valutazione delle richieste effettuata dai responsabili, (specie con il riferimento generale alla valutazione dell’efficienza, l’efficacia, l’economicità” della autogestione) con la conseguenza che l’accoglimento o il diniego può dipendere da interpretazioni variabili di tali criteri e generare una probabile incertezza nell’applicazione uniforme del regolamento.
3. Inoltre, alla persona con disabilità (o a chi la rappresenta) in qualità di responsabile dell’autogestione, è richiesto, oltre ad un conto dedicato, di conservare la documentazione relativa all’autogestione (es. fatture, scontrini, contratti di lavoro, pagamenti contributi, ecc.) per un periodo di 5 anni. Si ritiene non opportuno, innanzitutto, in termini di semplificazione, far ricadere l’onere amministrativo e documentale in capo alla persona interessata per un lasso di tempo così lungo. Occorrerebbe, invece, valutare di ridurre al minimo tale periodo (es. al massimo un anno successivamente ai controlli positivi della correttezza della rendicontazione) evitando così che la persona con disabilità sia gravata per lungo tempo da tale onere, affidando al responsabile della rendicontazione il compito di conservarla per un periodo più lungo (es. 5 anni).
4. Al contempo, si ritiene che l’utilizzo della locuzione “conto corrente dedicato” (art. 5) possa generare delle ambiguità pure se viene specificato che tale conto può essere utilizzato “anche in via non esclusiva” per la gestione delle risorse dell’autogestione. Nella pratica, si paventa il concreto rischio che, poi, sui territori, sia interpretata discrezionalmente tale indicazione con la richiesta alla persona di destinare un conto esclusivo per l’autogestione del budget. Alla luce di ciò, pertanto, sarebbe auspicabile rivedere la definizione del “conto dedicato” (ripresa pure nell’allegato A senza ulteriore specifica) o chiarire con eventuali note interpretative, che, sebbene il conto possa essere identificato come dedicato per scopi di tracciabilità, non impone in nessun caso l’obbligo di essere esclusivo, evitando così di gravare ulteriormente le famiglie con oneri amministrativi non necessari.

Da quanto sopra deriva, a nostro avviso, la necessità di avviare un ulteriore sforzo per garantire una maggiore semplificazione delle procedure e di garantire, al contempo, una maggiore chiarezza e certezza rispetto ai criteri di valutazione delle richieste.

Allo stesso tempo, occorrerebbe agire in via interpretativa per chiarire che, in nessun caso, può essere richiesto alle persone con disabilità di avere un conto dedicato solo ed esclusivamente alla autogestione del budget e ridurre la durata di conservazione dei documenti da parte della persona con disabilità.

c) Per quanto riguarda la modalità di utilizzo delle risorse (contrattualizzazione, libretto famiglia, ricorso a organismi accreditati, ecc), il regolamento offre indubbiamente strumenti variegati e flessibili. Tuttavia:

1. l’elenco dell’art. 7 sembra non contemplare esplicitamente il caso dell’acquisto di prestazioni da un professionista individuale con partita IVA con la conseguenza che una simile ambiguità potrebbe rappresentare una criticità, dal momento che alcuni professionisti operano in forma autonoma e potrebbero non rientrare nelle categorie indicate dallo stesso regolamento.
2. l’utilizzo di una terminologia giuridico-tecnica complessa con numerosi rimandi ad altri testi normativi, può, paradossalmente, provocare la rinuncia da parte delle famiglie alla possibilità di autogestire il budget per non ad affrontare una burocrazia complessa o in mancanza di adeguate conoscenze amministrative. Il regolamento prevede una possibile assistenza (“soccorso istruttorio”), ma non chiarisce se ci sia una formazione o un sostegno specifico garantito a chi sceglie l’autogestione.

Si ritiene, pertanto, auspicabile un monitoraggio e un intervento da parte del Ministero per la Disabilità, volto a semplificare il linguaggio e fornire strumenti di orientamento che semplifichino la comprensione e l’applicazione delle suddette previsioni da parte delle famiglie e delle persone con disabilità, fornendo, al contempo, una adeguata formazione anche le amministrazioni pubbliche al fine di poter essere, anche su tale specifico aspetto, di supporto alle famiglie e persone interessate, compreso il caso in cui intervengono a supporto (con il soccorso istruttorio) per l’integrazione della documentazione.

 

Approfondimento a cura del Centro Studi Giuridici HandyLex in collaborazione con il Centro Studi Giuridici e Sociali di Anffas Nazionale

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