Premesse.
A seguito dell’emanazione, nel gennaio 2021 del Decreto Interministeriale 29 Dicembre 2020 n. 182 recante “Adozione del modello nazionale di piano educativo individualizzato e delle correlate linee guida nonché delle modalità di assegnazione delle misure di sostegno agli alunni con disabilità, ai sensi dell’art. 7 comma 2ter, del decreto legislativo 13 aprile 2017 N° 66”, il Tar del Lazio, nel settembre 2021, aveva proceduto ad annullarlo ritenendo tale “decreto” un vero e proprio “regolamento” e, quindi, che fosse stato emanato in violazione delle norme procedimentali previste dall’art. 17 della Legge n. 400/88.
Nella sentenza di annullamento n. 9795/21 – già analizzata in passato da Handylex – il TAR Lazio, aveva rappresentato nel merito anche alcune questioni ritenute critiche ed illegittime del Decreto Interministeriale in materia di Piano Educativo Individualizzato e di modalità e procedure di determinazione ed assegnazione dei sostegni.
Seguiva un considerevole dibattito tra cultori, operatori e fruitori, con non poche perplessità e patemi da parte di dirigenti, insegnanti, alunni e genitori.
I Ministeri dell’Istruzione e dell’Economica e delle Finanze avevano subito proceduto a proporre appello avverso la sentenza del Tar Lazio, richiedendo altresì, la concessione di una misura monocratica cautelare, al fine di tentare di poter beneficiare della sospensione della sentenza di annullamento di primo grado, nelle more che il giudizio di appello si sviluppasse, anche al fine di garantire, già nel corso dell’a.s. 2021/2022, l’adozione dei nuovi modelli di PEI.
Il Presidente del Collegio Giudicante aveva respinto tale istanza, ritenendo che permanessero gli effetti della sentenza del Tar Lazio e, quindi, l’inutilizzabilità dei nuovi modelli di Pei e delle linee guida per la compilazione.
Le scuole, pertanto, avevano dovuto procedere non tenendo conto del D.I. n. 182/2020, ma comunque applicando quanto previsto già dal Dlgs. n. 66/2017, seppur in via generale (senza le specificazioni del decreto annullato).
A tal riguardo, si rinvia alla analisi compiuta da Handylex su come garantire i principi inerenti l’inclusione scolastica previsti dal d.lgs. n. 66/2017, pur a seguito del venir meno del decreto interministeriale.
In data 15 Marzo 2022, si è celebrata l’udienza pubblica di merito a conclusione del procedimento di appello ed in data 26 Aprile 2022 è stata depositata la sentenza definitiva del Consiglio di Stato n. 3196/22.
Non senza qualche sorpresa, la sentenza del Consiglio di Stato ha riformato la sentenza del Tribunale Amministrativo e, conseguentemente, il Decreto Interministeriale 29 Dicembre 2020 n. 182 ritorna a produrre effetti nell’ordinamento giuridico con tutto il suo originario contenuto.
Premesso quanto sopra, soffermiamoci nel comprendere l’argomentazione principale sulla base della quale il Consiglio di Stato ha ritenuto riformare la sentenza di primo grado e di far risorgere il Decreto Interministeriale n. 182/20, avendo cura poi di delineare i probabili scenari rispetto a quanto dovrà porsi in essere in quest’ultima parte dell’anno scolastico da parte del Ministero dell’Istruzione, delle scuole e delle famiglie.
Criteri di identificazione delle norme secondarie: differenze tra regolamenti e atti amministrativi generali.
Il nostro sistema costituzionale è imperniato sul principio della gerarchia delle fonti del diritto e caratterizzato dalla tipicità delle fonti normative primarie: legge, decreto-legge e decreto legislativo.
Le fonti del diritto secondarie, invece, costituiscono espressione del potere normativo attribuito dal legislatore alle amministrazioni centrali e periferiche. In quanto atti provenienti dalle amministrazioni, essi hanno natura di atti formalmente amministrativi, ma sostanzialmente normativi, trattandosi di atti generali in grado di innovare con prescrizioni astratte l’ordinamento giuridico; soddisfano i criteri di identificazione di norme secondarie gli atti che godono dei tre requisiti tradizionali dell’innovatività, dell’astrattezza e della generalità.
L’identificazione delle norme secondarie – distinguendosi l’atto regolamentare (formalmente amministrativo, ma sostanzialmente normativo) dall’atto amministrativo generale (formalmente e sostanzialmente amministrativo) – costituisce una tra le problematiche più complesse in tema delle fonti del diritto.
Difficoltà rinvigorita dalla produzione, piuttosto eterogenea, registrata negli ultimi decenni, di atti potenzialmente riconducibili all’una o all’altra categoria di norme secondarie.
Sono qualificabili quali atti amministrativi generali, quelli il cui tratto caratterizzante è costituito dal rivolgersi ad una pluralità aprioristicamente non determinabile di destinatari.
Essi sono indeterminabili a priori, ma determinabili a posteriori, nel senso che in un momento successivo alla loro adozione è possibile individuare gli effettivi destinatari (a mero titolo di esempio: bandi di concorso e bandi di gara).
Gli atti amministrativi generali, pertanto, sono assoggettati al regime degli atti amministrativi: emanati a seguito di un procedimento amministrativo; impugnabili al pari degli atti provenienti dalle amministrazioni; disapplicabili dal giudice ordinario; assoggettati al principio di autotutela come la revoca o l’annullamento d’ufficio.
É, invece, riconducibile al fenomeno ed alla nozione di “delegificazione”[1], quel fenomeno di “trasferimento della disciplina normativa di una determinata materia o attività dalla sede legislativa alla sede regolamentare”.
L’atto regolamentare, così, è un atto formalmente amministrativo, ma sostanzialmente normativo ed è in grado, trovandone fonte del diritto nella disciplina normativa primaria, di innovare l’ordinamento giuridico con specifiche prescrizioni.
I regolamenti governativi – nella loro disciplina vigente – sono così sottoposti ad uno specifico iter procedimentale – diverso da quello degli atti amministrativi generali – ai sensi della Legge 400/88 e la cui violazione determina l’illegittimità del regolamento.
I criteri di differenziazione e di individuazione degli uni e degli altri tipi di atti secondari succedutisi nel tempo, sono stati molteplici.
L’elaborazione dottrinale e giurisprudenziale ha fatto leva sul “criterio dello spessore politico dell’atto”, sul “criterio formale” (tendenzialmente ritenuto dalla dottrina tra “i più sicuri”) ed il criterio basato sui “connotati sostanziali”, ovvero secondo il quale la “natura dell’atto deve essere accertata avendo riguardo al suo contenuto”.
Ebbene, se non hanno destato particolari disquisizioni i requisiti della generalità e dell’astrattezza dell’atto, sull’indice della innovatività, invece, si sono registrate una sequela di approfondimenti e di divergenze di opinioni tra i cultori del diritto.
Tendenzialmente, dagli anni 2000 in poi, la giurisprudenza, “facendo leva sul criterio sostanziale di distinzione, ha precisato che «gli atti ed i provvedimenti amministrativi generali sono espressione di mera potestà amministrativa e sono rivolti alla cura concreta di interessi pubblici, con effetti diretti nei confronti di una pluralità di destinatari non necessariamente determinati nel provvedimento, ma determinabili, mentre i regolamenti sono espressione di una potestà normativa attribuita all’Amministrazione secondaria rispetto alla potestà legislativa e, disciplinano in astratto tipi di rapporti giuridici mediante una regolazione attuativa o integrativa della legge, ma ugualmente innovativa rispetto all’ordinamento giuridico esistente, con precetti aventi i caratteri della generalità e dell’astrattezza»[2].
Ebbene, la superiore disquisizione – che magari può apparire meramente teorica e, certamente, squisitamente tecnico-giuridica – si pone a fondamento dei ragionamenti giuridici e logici posti in essere dalle difese e dalle Autorità Giudiziarie del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio 14 Settembre 2021 n. 9795, prima, e del Consiglio di Stato 26 Aprile 2022 n. 3196, dopo, sulla legittimità o illegittimità del Decreto Interministeriale 29 Dicembre 2020 n. 182 recante “Adozione del modello nazionale di piano educativo individualizzato e delle correlate linee guida nonché delle modalità di assegnazione delle misure di sostegno agli alunni con disabilità, ai sensi dell’art. 7 comma 2ter, del decreto legislativo 13 aprile 2017 n. 66”.
La natura del D.I. 29 dicembre 2020 n. 182: regolamento ex lege 400/88 o atto amministrativo? Differenze dei giudicati del TAR Lazio, n. 9795/21 e del C.d.S. n. 3196/22.
Alla luce di quanto sopra esposto, la prima questione sorta è stata quella di individuare la natura del Decreto Interministeriale 29 Dicembre 2020 n. 182, individuandosene la natura e la tipologia tra le fonti del diritto secondarie a cui appartiene e, pertanto, se qualificato come regolamento ex lege 400/88 oppure quale atto amministrativo generale.
La superiore differenza, si riflette naturalmente sull’esito del giudicato e sulle conseguenze immediate e dirette dello stesso.
A tal riguardo, in estrema sintesi: mentre i Giudici del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, hanno ritenuto e qualificato la natura del Decreto Interministeriale N° 182/20 quale atto regolamentare ex lege N° 400/88, i Giudici del Consiglio di Stato, riformando la sentenza di prime cure, sono giunti all’opposta conclusione secondo la quale il Decreto Interministeriale è da qualificarsi quale “atto amministrativo generale”.
Conseguentemente, mentre i Giudici del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, qualificando il D.I. n. 182/20 quale “fonte secondaria di secondo grado, sub specie di regolamento” lo annullavano, “… per violazione delle norme procedimentali per la sua adozione dettate dall’art. 17 della legge 400/88”, i Giudici del Consiglio di Stato, ritenendo il D.I. n. 182/2020 un “… caratteristico atto amministrativo generale…”, non contenente “gli elementi costitutivi” di esso e che “… non è stato sottoposto alla procedura prevista dall’art. 17 della L. 400/88” riformano di conseguenza la sentenza di prime cure, restituendo capacità di produrre effetti nell’ordinamento giuridico al Decreto Interministeriale.
Nel contempo, mentre i Giudici del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, non limitandosi alla sola questione sulla “natura dell’atto e sulla sua qualificazione”, hanno esteso la loro analisi ad una sequela di questioni di merito direttamente pertinenti e rilevanti rispetto all’esigibilità del diritto all’inclusione scolastica ossia“… anche ai profili di contrasto esistenti tra quest’ultimo ed i principi e criteri direttivi promananti dalla richiamata legge 107/2015 nonché con la delega di cui all’art. 7 co. 2ter del d.lgs.66/2017 e con altre norme, nazionali e internazionali, in materia di inclusione di soggetti affetti da disabilità”, i Giudici del Consiglio di Stato, accogliendo i primi due motivi di ricorso, hanno ritenuto “superfluo l’esame degli altri motivi di impugnazione”.
Ma il fatto che il Consiglio di Stato abbia ritenuto di esimersi dall’esame degli altri motivi di impugnazione (per es., rispetto alle tabelle di quantificazione della proposta delle ore di sostegno didattico o rispetto all’indicazione nel PEI di un eventuale orario ridotto di frequenza scolastica), lasciando così intatte le relative situazioni di tali altri motivi, non impedisce alla Pubblica Amministrazione, anzi stimolandola e responsabilizzandola, affinché non lasci semplicemente che il DI n. 182/2020 esplichi i suoi effetti secondo la formulazione originaria, ma sia riesercitato il potere amministrativo più correttamente intervenendo a correggere alcuni passaggi del Decreto, proprio sulla scorta di alcune specifiche questioni di merito come poste ed affrontate dall’importante pronuncia del Tribunale Amministrativo Regionale (che si ripete non sono state affrontate dal Consiglio di Stato).
Del resto, occorre ricordare che sulla scorta della qualificazione data dal Consiglio di Stato al D.I. n. 182/2020 quale atto amministrativo generale, questo al momento non produce concreti e diretti effetti lesivi sui singoli (alunni con disabilità), ma che, quando sarà applicato attraverso il conseguenziale atto del PEI, sarà eventualmente idoneo a ledere interessi concreti dei singoli alunni con disabilità, con conseguente nascita, in capo a questi e alle loro famiglie, del diritto di censurare l’eventuale illegittimità del singolo PEI, ma anche dell’atto presupposto (D.I. n. 182/2020) che da esso è derivato. Infatti, si legge nella sentenza del Consiglio di Stato “Nella specie l’atto impugnato non è idoneo a ledere interessi concreti se non attraverso la mediazione di un provvedimento applicativo, che renda attuale l’eventuale pregiudizio, radicando l’interesse alla reazione in sede giurisdizionale”; nella concreta attuazione nei singoli istituti scolastici e per le singole vicende potrebbero sorgere “conflitti di interessi” – più o meno contrapposti nella scelta (tecnica) dei criteri introdotti e nell’applicazione di essi e, conseguentemente, la possibilità di “far sorgere il legittimo interesse a ricorrere al giudice per una migliore attuazione dell’atto in questione”
Pertanto, occorrerebbe evitare che il Decreto, seppur di nuovo integralmente efficace venisse lasciato così come adesso è, perché rischierebbe che nella sua concreta applicazione a livello delle varie singole istituzioni scolastiche, porti con sé tutte le incertezze ed anche i rischi di illegittimità (sulla quantificazione delle ore di sostegno, ecc.) che già erano stati oggetto di richieste di ripensamento dei Ministeri ben prima, tra l’altro, che venisse depositato l’originario ricorso al Tar dai ricorrenti e che stavano inducendo il Ministero dell’Istruzione a correggere il D.I. n. 182/2020, innanzitutto, a partire dal tema più rilevante quale quello delle tabelle per l’individuazione del range entro cui proporre come GLO di giugno il numero delle ore di sostegno didattico, ma anche delle ore di assistenza per l’autonomia e/o la comunicazione per il prossimo anno scolastico.
Cosa dovrebbe accadere se il Ministero non intervenisse e si applicasse in maniera asettica la sentenza del Consiglio di Stato.
La sentenza del Consiglio di Stato fa rivivere integralmente il DI n. 182/202, incluse le modalità in esso previste su come dar seguito all’art. 7 del d.lgs. n. 66/2017, secondo il quale il PEI “è redatto in via provvisoria entro giugno e in via definitiva, di norma, non oltre il mese di ottobre” e nella sua redazione “in via provvisoria” deve contenere la proposta del numero delle ore di sostegno didattico e di assistenza per l’autonomia e/o la comunicazione che poi il Dirigente scolastico dovrà aver cura di richiedere rispettivamente all’Ufficio Scolastico Regionale e agli Enti Locali.
Infatti, nel D.I. n. 182/2020 erano e sono, quindi, oggi presenti delle indicazioni per come realizzare tutto ciò, visto che:
– l’articolo 15, comma 2, del DI n. 182/2020, prevede che “Partendo dall’organizzazione delle attività di sostegno didattico e dalle osservazioni sistematiche svolte, tenuto conto del Profilo di Funzionamento e del suo eventuale aggiornamento, oltre che dei risultati raggiunti, nonché di eventuali difficoltà emerse durante l’anno, il GLO propone, nell’ambito di quanto previsto dal presente decreto, il fabbisogno di ore di sostegno per l’anno scolastico successivo, avendo cura di motivare adeguatamente la richiesta.”;
– l’articolo 18, comma 3, del DI n. 182/2020, prevede che: “Il GLO formula una proposta relativa al fabbisogno di risorse professionali per il sostegno e l’assistenza, con il fine di attuare gli interventi educativo-didattici, di assistenza igienica e di base, nonché di assistenza specialistica, nell’ambito dei range e dell’entità delle difficoltà indicati nella Tabella di cui all’Allegato C1.” (in cui per ogni singola situazione si stabilisce il range di ore entro cui si può muovere il GLO nell’identificazione della proposta rispetto al mai definito “debito di funzionamento” di ciascun alunno, ricollegabile quest’ultimo non a valutazioni didattiche, ma semplicemente al c.d. “profilo di funzionamento”, non ancora definito ed in vigore nel nostro ordinamento);
– la pagina 60 delle Linee Guida per la compilazione del PEI (allegate al decreto e quindi parte integrante di esso), indica che: «Il livello di “restrizione” individuato in sede tecnica, costituisce un perimetro entro il quale progettare gli interventi, non solo educativo-didattici, ma anche di altro tipo (architettonici, ambientali, culturali, psicologici). La possibilità di valicare i margini (o “range”) – la cui definizione deriva da un attento lavoro condotto secondo la prospettiva ICF – è consentita solo in caso di situazioni eccezionali debitamente da motivare. In tal caso, viene attivata una procedura di “rivedibilità” del Profilo di Funzionamento, tale da consentire una modifica dell’entità delle difficoltà e, di conseguenza, dei range orari da attribuire.»
Pertanto, ritenendo di dover semplicemente seguire il DI n. 182/2020, in questo periodo i vari Glo sarebbero chiamati ad utilizzare le tabelle previste per l’individuazione dei range di ore di sostegno entro cui determinare la proposta, quanto meno per i cc.dd “nuovi casi” (ossia quelli che vedono per la prima volta l’utilizzo del PEI per l’alunno per l’a.s. 2022/2023 e per i quali occorre compilare la Sezione 12) per seguire quanto all’uscita del decreto n. 182/2020 e dei nuovi modelli di Pei (così come ora alla reviviscenza degli stessi) era stato indicato dalla Nota Ministeriale n. 40 del 13 gennaio 2021 con cui si era accompagnato l’invio del Decreto appena emanato alle nuove scuole.
Tale Nota, infatti, aveva invece ritenuto all’epoca impraticabile l’utilizzo delle tabelle e della Sezione 11 dei nuovi modelli di Pei per quegli alunni che venivano da un percorso già strutturato ma con un PEI diverso da quello in via di introduzione, con la chiara difficoltà di non poter “agganciare” il nuovo impianto solo sul finire dell’anno scolastico sul “vecchio” impianto.
Dubbi sulla possibilità che il Ministero voglia e possa far applicare il nuovo metodo di quantificazione delle ore di sostegno didattico e per l’autonomia e/o comunicazione per a.s. 2022/23.
Per quanto appena sopra detto, è facilmente rilevabile quindi che tutta la struttura di quantificazione delle ore di sostegno, al netto di quanto si dirà dopo circa la censurabilità del sistema in sé (da subito fortemente criticato anche da Fish), non può comunque oggi applicarsi correttamente, visto che poggia su un “debito di funzionamento” che trarrebbe la sua individuazione e ragion d’essere da una preesistente valutazione quale quella del “profilo di funzionamento” dell’alunno con disabilità, che (secondo quanto previsto dall’articolo 5 del d.lgs. n. 66/2017) doveva essere oggetto di Linee Guida che definissero i suoi criteri, contenuti e modalità di redazione, da approvare con un decreto del Ministro della Salute di concerto con i Ministri dell’istruzione, dell’università e della ricerca, del lavoro e delle politiche sociali, dell’economia e delle finanze, per la famiglia e le disabilità, per gli affari regionali e le autonomie, sentito l’Osservatorio permanente per l’inclusione scolastica di cui all’articolo 15 del Dlgs n. 66/2017, previa intesa in sede di Conferenza Unificata.
Ma, ad oggi, tali Linee Guida sul profilo di funzionamento non sono state emanate e quindi per nessun alunno con disabilità, sul finire di questo anno scolastico (ma forse anche del prossimo), si può partire dal profilo di funzionamento anche per definire il “debito di funzionamento” essendo quest’ultimo strettamente collegato a dimensioni del profilo di funzionamento anche rispetto alle varie aree, oggi neppure minimamente riconducibili alle aree della preesistente diagnosi funzionale.
Quindi, sarebbe impraticabile per le scuole iniziare a compilare, con il GLO da svolgersi entro il 30 giugno, le sezioni 11 o 12 (quest’ultima solo per i “nuovi casi” che vedono per la prima volta l’utilizzo del PEI per l’alunno per l’a.s. 2022/2023) dei nuovi modelli di PEI introdotti con il D.I. n. 182/2020, in quanto richiamanti tutto il sistema sopra descritto.
Tra l’altro, per i casi “non nuovi” la compilazione della Sezione 11, richiederebbe anche le verifiche su precedenti Sezioni del nuovo Pei, che invece non era stato possibile adottare nel corso dell’anno, stante in quella fase dell’anno scolastico l’annullamento del Decreto e quindi dei modelli con le loro varie sezioni da parte del Tar Lazio.
Ciò non toglie che comunque in questa fase di fine anno scolastico le scuole non possano non considerare tutte le indicazioni presenti nella fonte primaria, ossia nell’articolo 7 del dlgs n. 66/2017, pienamente in vigore da anni (stante il fatto che il decreto costituisce solo una modalità di realizzazione del tutto).
Le scuole infatti, comunque sono tenute, pur non utilizzando le Sezioni 11 e 12 dei nuovi modelli di PEI e le tabelle allegate al DI n. 182/2020 a verificare gli obiettivi conseguiti e come i contesti si sono modificati (nel corso dell’anno), nonché gli obiettivi che si vogliono porre per l’anno successivo con conseguente identificazione della quantificazione delle risorse utili a mettere in campo le attività coerenti con il raggiungimento di quegli obiettivi, anche considerando ancora la “diagnosi funzionale” ed il “profilo dinamico di funzionamento”, visto che il “profilo di funzionamento” (che li doveva sostituire) non è ancora stato definito.
Chiarita l’inapplicabilità del tutto nell’immediato, occorre comunque ricordare che sin durante i lavori preparatori del D.I. n. 182/2020, le Federazioni rappresentative delle persone con disabilità avevano espresso forti perplessità su tale modalità di costruzione della proposta dei sostegni, perché con essa, pur superandosi l’inaccettabile automatismo di prassi avvenuto negli anni tra condizione sanitaria ed assegnazione del sostegno, quasi che l’alunno fosse la sua malattia, se ne introduce comunque un altro, tra “debito di funzionamento”, individuato attraverso il solo «profilo di funzionamento» (redatto dall’Unità di Valutazione Multidisciplinare, non dal GLO) e le ore di sostegno.
Tale timore è generato dal fatto che, nel sistema attualmente delineato dal D.I. n. 182/2020, qualora mai sul finire di un anno scolastico ci si volesse discostare dai range ed il GLO di fine anno individuasse tale necessità, non si potrebbe far altro che far chiedere alla famiglia una nuova Valutazione Multidimensionale per la redazione di un nuovo profilo di funzionamento e fare in modo che questa consegni a scuola il nuovo Profilo di funzionamento per far riconvocare un GLO, che a sua volta possa muoversi di nuovo solo entro il nuovo range individuato attraverso il debito di funzionamento indicato dal nuovo Profilo di funzionamento.
Ma le esigenze di sostegno didattico e per l’autonomia e la comunicazione per l’anno successivo nascono non solo dal debito di funzionamento (che si ricorda comunque necessita di avere ancora una più chiara esplicitazione onde comprendere in cosa effettivamente esso debba consistere e possa essere con certezza individuato), ma anche dall’analisi del raggiungimento degli obiettivi didattici e di autonomia e comunicazione dell’anno concluso, nonché di eventuali difficoltà emerse nel corso dell’anno [come prevede l’art. 15 Decreto n. 182/20 20 e come si evince dalla stessa richiesta nella compilazione della Sezione 11 di verificare l’evoluzione delle Sezioni 5-6-7].
Infatti, per esempio, seppur il debito di funzionamento si fosse attestato alla fine dell’anno scolastico ancora a livello medio, si potrebbe essere però dentro un trend che sta calando velocemente in maniera negativa (per esempio per l’impatto della didattica a distanza).
Non può quindi del tutto esautorarsi la funzione del GLO, lasciando ad esso una mera individuazione automatica del range rispetto a degli input derivanti dal solo profilo di funzionamento, visto che tra l’altro il GLO è composto da figure di estremo valore e che ciascuna di esse, per la sua competenza, esperienza e prossimità alla situazione, può fornire una lettura di altri indici non catalogabili solo nel profilo di funzionamento (semmai neppure aggiornato per tempo), utili a predeterminare il percorso dell’anno successivo e di conseguenza il corrispondente idoneo e giusto supporto.
È il caso, per esempio, dell’individuazione di una specifica propensione individuale di quell’alunno proprio per le nuove materie che si andranno ad affrontare nell’anno scolastico successivo, portando quindi il GLO ad individuare obiettivi più alti di quelli che avrebbe portato la mera consequenzialità del percorso, con necessità di un sostegno didattico quindi semmai riparametrato su tale specifica variabile.
Del resto, è il GLO che, in un patto di corresponsabilità, valuta di osare su più alti obiettivi o fare delle scelte per il PEI che necessariamente possono trovare dei riverberi circa la necessità di sostegno, più o meno alto, rispetto al range predeterminato dal debito di funzionamento.
Sul punto, quindi il Ministero non solo dovrebbe intervenire dichiarando non praticabili per questa parte finale dell’anno scolastico l’utilizzo delle tabelle per la quantificazione dei sostegni e la compilazione delle sezioni 11 e 12 dei nuovi modelli di PEI, ma dovrebbe rapidamente cogliere l’opportunità per correggere l’intero sistema di quantificazione dei sostegni già a livello statale/generale, mettendo subito mano al Decreto, evitando così che, invece, a cascata, il problema della quantificazione dei sostegni e del pericoloso utilizzo di range predeterminati (tra l’altro ancorati a valutazioni esterne rispetto al GLO) possa, volta per volta, incidere su singoli casi con quelle lacune sopra evidenziate, con la conseguenza del proliferarsi di contenziosi.
Orario di frequenza a scuola e tempi fuori dal gruppo classe.
Si ricorda che nella Sezione 9 dei nuovi modelli di PEI (che, quindi, al netto di quanto sopra indicato per le attività di fine anno scolastico dovranno seguirsi da settembre in poi) si organizzano tutti gli aspetti una volta che si sono stabiliti gli obiettivi, le risorse e gli interventi da mettere in campo.
In sostanza, si struttura l’orario settimanale e come i vari interventi interagiscono tra loro.
Punti critici rimangono quelli già segnalati durante i lavori di preparazione del DI n. 182/2020, nonché dopo la sua emanazione e che ora ritornano come da affrontare:
– la richiesta nella Sezione 9 di definire se l’alunno ha dei tempi fuori dal gruppo classe;
– la richiesta nella Sezione 9 di definire se l’alunno ha un orario ridotto.
Sul punto occorre rilevare che, parallelamente a quanto presente nella ridetta Sezione 9 dei nuovi modelli di PEI, l’articolo 13 comma 2 lett. a) del Decreto prevede che: “Nello stesso prospetto sono altresì indicate le seguenti specifiche: a. se l’alunno è presente a scuola per l’intero orario o se si assenta in modo continuativo su richiesta della famiglia o degli specialisti sanitari, in accordo con la scuola, indicando le motivazioni”.
Visto che occorre procedere senza indugio alla correzione del D.I. n. 182/2020 si dovrebbe altresì almeno specificare che:
– solo alcune eccezionali attività, limitate nel tempo e nella frequenza, che, per oggettive, comprovate e particolari circostanze, potrebbero svolgersi fuori dalla classe, semmai anche con gruppo di alcuni altri compagni della classe, per preparare l’alunno e/o alcuni compagni di classe a nuove e più intense attività, secondo quanto valutato e condiviso dal GLO;
– solo se vi sono particolari situazioni sanitarie volte a comprometterebbero la salute dell’alunno (financo a porlo a rischio di vita), prevedere “nella minor limitazione possibile, una riduzione di orario scolastico, se valutato tale e condiviso dal GLO”.
Sicuramente non potranno sostenersi assenze da scuola per concomitanti attività riabilitative, che dovranno, in questi mesi, invece veder attivati accordi di programma (anche su impulso dei GLIR) utili affinché sui territori l’attività sanitaria e convenzionata/accreditata possa svolgersi per i minori con disabilità in orari compatibili con la frequenza dell’intero orario scolastico, onde non determinare nuovamente la censura (in quel momento di carattere generale) individuata dal Tar Lazio circa la riduzione delle pari opportunità all’istruzione di quell’alunno rispetto ai suoi compagni di classe e che, oggi, posta nel nulla dal Consiglio di Stato la sentenza del Tar Lazio, potrebbe comunque nei singoli casi essere oggetto di nuova censura al Tar.
Occorre che tutti (Ministeri, scuole, Osservatorio per l’inclusione scolastica), da subito, in questi pochi mesi che ci rimangono prima dell’inizio del nuovo anno scolastico lavorino per meglio strutturare il sistema (anche intervenendo sul D.I. n. 182/2020 per le questioni già qui in prima battuta indicate, oltre quelle inerenti gli “esoneri” dalle materie ed il passaggio tra le varie programmazioni di classe e personalizzate specie nella scuola secondaria di secondo grado) e si predisponga sui territori l’organizzazione utile a poter dare piena ed effettiva consequenzialità alla volontà di dare finalmente, con i nuovi modelli di Pei, tutti gli strumenti perché ad ogni livello si lavori secondo la nuova ottica inclusiva e non segregante seppur di tutela, dell’alunno con disabilità e della comunità educante e territoriale cui esso afferisce, per una crescita di tutti.
La vicenda giudiziaria deve essere colta come un’occasione per aver potuto riflettere su alcuni punti, ma che ci consegna anche un interesse a far costruire un sistema a cascata assolutamente ricco come quello della previsione di nuovi modelli di Pei che poi dovranno “vivere” sui territori, con assunzione di corresponsabilità multilivello, segno che l’inclusione scolastica è materia da maneggiare con cura e tale da far mettere in campo tutta la sensibilità, esperienza e voglia di cambiamento che ormai già con il d.lgs. n. 66/2017 (pur nell’assenza di alcuni elementi come il profilo di funzionamento e in questi mesi dei nuovi modelli di Pei) è partito ed inesorabilmente ha avviato il suo percorso. Toccherà a ciascuno renderlo un percorso felice.
[1] Già sorto sostanzialmente poco dopo l’emanazione dello Statuto Albertino.
[2] Cass. Sez. Un. 28 Novembre 1994 N° 10124; Cons. Stato, Sez. IV 15 Febbraio 2001 N° 732; Tar Basilicata 28 Marzo 2000, N° 197, solo per citare i primi orientamenti sul tema.
4 Maggio 2022
Approfondimento a cura del Centro Studi Giuridici HandyLex di Fish Onlus
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